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三、存量规划的内容:规划变更
如果说增量规划主要是解决在一张白纸上,怎样合理布局各种“色块”(功能),那么存量规划主要是解决则是怎样在已经布满“色块”的现状图上,将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。
当然,存量规划并不是简单转变“色块”那么简单。事实上,规划师改变不了任何现状“色块”。他所做的只是设计一种规则,然后等待“色块”在市场的驱动下,自主转变为更合理的“色块”。这个规则可能是“政策”、“法规”或者审批“标准”。
英国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划制度学派的大师,香港大学建筑城规学院院长Chris Webster教授对此有一段非常精彩的描述:
新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐一旦离开图版,就拥有了他自己的生命。真正的奇迹乃是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐会怎样围绕着这些设计,在不知不觉下,持续不懈自我蔓生。
伟大的规划,不仅仅体现在图版上,同时也体现在它是如何塑造一个新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的生命。我们可以请最伟大的设计师设计我们的空间,但离开图版后的设计如何演变为一个伟大的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐,则要看我们能否设计出伟大的制度。存量规划首先要寻找出那些现状已经过时,那些新的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐功能更适于取代老的功能。
新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐在不同发展阶段,用地结构不同。一旦新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐产业升级,相应的用地结构也必须随之转变。Chris Webster指出,尽管中国的二、三线在未来的十五年左右还有能沿袭“设计-建造”(design-and-build)的老路,但在中国的主要新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐,由于土地耗尽,驱动新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划下一个三十年的主要动力,将会是旧城更新、在开发、重新利用和工业用地改造(urban regeneration, renewal, re-use, brown-field development)
此轮上海总体规划提出” 建设用地‘零增长’“的目标,能否成功,关键在于存量用地的盘活。而在需要盘活的存量土地中,前一阶段供地量最大的工业用地首当其冲。显然,一旦工业用地流转为综合用地,土地将升值。上海提出,将允许政府之外的主体采取存量补地价方式,自行进行区域整体转型开发。接下来的规划问题问题就是,转变成什么用途?转变的途径是什么?付出什么代价?怎样避免冲击市场?
根据厦门的经验,土地用途转变不仅需要拉力,同时还必须有推理。比如,在政策区内,对于不愿意转变工业用地的企业,还要增加其囤积土地的成本。要维持原用途,就必须达到单位面积最低税收等,迫使囤地工业用地的企业按规划转变用途。要出台这些政策,就必须有充分的法律准备。
在我看来,规划行业对工业用地转化的途径和利弊分析并没有充分的准备,更谈不上系统的制度设计。一旦初始政策错误,开始看可能比较痛快,随后可能为今后的存量转变,带来更大的阻力。而工业用地转化,恰是下一步新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐增长的最大潜力所在。它在很大深度上决定了新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐升级的成败。
不仅工业用地,生活用地(老居住区、棚户区、城中村)、商业用地、废弃基础设施用地(老机场、老火车站等)的升级改造,都有类似问题。设计出怎样的制度路径,远比告诉政府做什么用更困难、更重要。与增量形成需政府投入为主不同,对于存量,只需设计好政策,新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐自动就会朝预定方向转变。
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