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【编者按】

2018年，中国迎来改革开放40周年。改革开放成就了今天的上海，1990年代上海经济社会发展从负担沉重的全国“后卫”，一跃变“前锋”，实现大变样。浦东开发的高楼大厦背后，陆家嘴、张江、金桥、外高桥开发的规划政策背后，开发开放的高速进展背后，有着怎样的大胆尝试、奋力进取的故事。澎湃新闻·请讲栏目推出“上海改革开放40年”口述系列，中共上海市委党史研究室采访了部分上海改革开放的政策制定者、执行者们讲述上海改革开放那段激情澎湃的历史。该文将收录于即将出版的“上海改革开放40年口述”系列丛书中。

澎湃新闻 刘筝 图

口述：夏丽卿（曾任上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计研究院院长、上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划管理局副局长、局长）

采访：谢黎萍、郭继、严亚南、黄啸

整理：郭继、严亚南

时间： 2013年5月22日、2018年7月30日

1963年，我从同济大学毕业后，就到市规划院从事新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作了。1978年任规划院工程室主任，1985年任规划院院长。1987年任新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划管理局副局长兼规划院院长，1992年开始任市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划管理局局长，不再兼规划院院长，一直到2003年离职，后来就到决咨委。在市规划院工作期间，我主要是搞工程规划、搞路网规划，当时参与了对金山石化的选址、宝钢的选址、轨道交通、高架路等工作。因为一直在规划领域工作，我有幸参加了1986版和2001版上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划的编制工作。

在探索中编制上海第一个经国家批复的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划

经过建国以后30多年的努力，上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的基本格局形成了。其间，上海很努力地做了些规划研究工作，但是都没有经过中央正式批准。1978年，国务院召开第三次全国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐工作会议，提出要认真抓好新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作的要求。1979年上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划建筑管理局恢复建立。随后就组织上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计院编制上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划，落实全国会议精神。市规划院接受这个任务后，首先研究拟定《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划纲要》。《纲要》是规划设计院编的，但整个过程是在市政府组织领导下，发动全市各委办、局，区、县及有关部门广泛参与，反复讨论、反复修改出来的。

1982年6月9日，《纲要》作为总规编制和各专业规划依据，由市政府批准印发全市各有关部门，从而正式进入编制总规程序。《纲要》明确了新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的性质、规模、方向等主要问题，但没有细节。伴随着这个《纲要》，那年夏天市里还举办了规划汇报展览会，征求各方面意见。

1984年2月9日，《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划方案》由市政府正式报国务院审批。因当时这个总规没有社会经济发展的内容，缺少社会经济发展战略，中央希望我们补上相关内容。市政府就又组织上报了《上海经济发展战略汇报提纲》。1985年2月，国务院批准了《上海经济发展战略汇报提纲》。然后，我们根据《上海经济发展战略汇报提纲》，对总规进行修订后，再次上报国务院。1986年4月14日，中共中央书记处听上海汇报，副市长倪天增、市规划局局长张绍樑、市规划局副局长施宜都参加了。10月13日，国务院批复原则同意《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划方案》。

1986版总规的内容很实，不仅仅是一张总图，还包括港口、公路、铁路、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐交通、环境卫生、公共服务设施、住宅等专业规划。当时编制工作主要由规划院承担，但是吸收了各个委、办、局的意见。规划院主动请他们来共同研究，听他们意见。当时在规划院里，每个委办局都有1-2人负责对口联络。

编制规划，首先要把现状搞清楚，问题找出来，然后以问题为导向，还需要研究发展趋势、科学预测。比如做上海的公路系统规划，以现状为基础，以新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展方向为依据，即要和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的总体布局联系起来，如果不知道这里有宝钢，那里有金山，就无法去进行路网规划。具体到宝钢地区的公路规划，要和宝钢的发展规划联系起来，既要考虑规划年规模，也要考虑过程中的规模。科学预测客、货运量是必须的工作，有了流量预测，才能知道这个公路要做成什么等级，这个公路要采用什么样的宽度，这些都要研究。规划工作不是划个圈两条杠杠就行了，有很多东西要研究。我们现在搞预测，都可以用机器操作，因为有了交通模型。那时候没有这些高科技手段，全靠人工测算流量。在做共和新路立交方案时，为搞清楚该处的流量和流向，我们是站在马路上数车子，看汽车牌照尾号，每个数字抄下来做成卡片。你去看我们当时规划院里，一串一串挂的全是这些数字卡片。上海很多路口，都是用这种方法来做的。现在建立了交通模型，这些数据可以通过模型取得，我们人到马路是为抽查、验证。规划工作现场踏勘不可少，我们在崇明搞陈海公路规划时，是从堡镇上岛走到陈桥，为了解沿路情况，如公路经过竖河怎么样，经过新桥怎么样，路上有什么状况，该怎么处理。

记得我1963年到规划院工作后的第一件事就是跑现场，搞现状图搞了一年。所有大街小巷都要搞清楚，要了解现状情况，这个单位的边线在哪里，用地情况图上全部要标清楚，这是规划重要的基础工作。

1989年，为确保1986版总规的实施，我们制订和实施了《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划条例》以及很多具体的管理规定和技术标准。主要分为两类：一类是规定、规章、制度、规范，一类是技术标准。技术标准很具体，在哪个地方，开发强度应该采用哪个标准，还有用地分类规定等等。上海对这些规定的执行总体是好的。1986年国务院批准的上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划的实施，使上海的经济、社会和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐建设有了很大发展，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐面貌发生了深刻变化。到2000年，1986版总规得到实施，有些还超额完成任务，为迈向21世纪的上海奠定了物质基础和基本框架。

1986年《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划》获国务院批准后，按原来国家有关法规规定，5年要对总规作一次检讨，也就是在实施5年的时候，可以根据实施情况，对总规做些调整。所以，到1991年我们就考虑对1986版总规做些回顾检查总结，看看是不是需要做些调整。

事实上，这是很有必要的。因为进入20世纪90年代，特别是1990年浦东开发开放，这么大的一个背景，在1986版总规里并没有很多内容。1986版总规里的中心城只有300平方公里，只包括浦东黄浦江沿岸的小部分地区。1986年，国务院批复《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划》时，指出“特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。”之后，上海专门做了浦东新区的规划方案，突破了1986版总规的中心城范围。

从1991年起，我们开始研究总规修编问题。修编的内容主要集中在中心城。提出中心城的规划要做到“四个优化”：首先是优化布局，要把浦东的规划纳入总规。第二是优化中心城的土地使用。第三是优化中心城的基础设施，因为中心城的基础设施欠账太多了。第四是优化生态环境，那个时候上海的环境很差，污染严重，1986版总规考虑了“三废”工厂的外迁，这是很不够的。进入九十年代的上海，随着改革开放进程的加快，上海各方面的变化都很大。比如土地使用制度的改变，原来都是政府划拨、对号入座的。但是土地有偿使用后，土地使用就不是计划经济条件下的对号入座了，而是要根据市场需求进行调节。这是非常大的变化。到后来，发展越来越快，随之也带来了问题，面对市场机制，而规划及管理一定程度上滞后，造成原来设想规划好的公共绿地，基本上被蚕食。很多外企进来选择厂址，不一定按政府想的那样去选择，而是哪里地价便宜、哪里劳动力便宜去哪里租地建厂。由此，中心城毗邻地区、近郊，甚至上海全域都有较快的发展。因此，总规修编仅考虑中心城优化问题显然不行了，也不符合上海的发展趋势。

1993年6月，上海召开第三次新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作会议。市长黄菊在会上指出，党的十四大以后，在建立社会主义市场经济理论的指导下，上海的地位、功能进一步明确，对新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作提出了新的要求和任务。必须统一思想，明确方向，研究上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划修订和完善的基本指导思想和基本原则。并提出，我们的规划要看得远一点，要面向21世纪，这就提出了21世纪的问题。我们如果是修编的话，规划年限还是到2000年，仅对1986版总规做些优化。还有一个重要的观点，就是要面向国内国外两个扇面。实行改革开放，不能再封闭地就上海论上海，对内对外开放是上海要面对的问题。同时只考虑中心城的优化无法适应发展需求，我们必须考虑6300平方公里的整个上海，也就是说我们的视野不能只是在中心城这个范围里，应该是看到市域范围，甚至是长三角、乃至于长江流域和全国。

在这种情况下，再说是对1986版总规进行修编肯定不行了。因为，修编只能是微调，比如浦东开发开放国家批准了，可以调整进去，没有问题，但是想做更大的突破是不行的。所以，当时就提出，我们不要再搞修修补补了，我们要研究跨世纪的新一轮新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划。从1993年新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作会议以后，拉开了编制跨世纪新一轮上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划的序幕。

高起点、高质量编制面向21世纪的上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划

我们在研究编制跨世纪总规时，认为面向21世纪的新版总规一定要是社会、经济、环境协调、可持续发展的总规。这就决定了，新版总规的编制方法，要与1986版总规有所不一样。

新版规划是跨世纪的，首先要搞清楚跨世纪的上海定位到底怎么样，上海到底有什么问题，这不是我们规划部门一家能够解决的。因此2001版总规编制过程中，前期研究是非常加重的。不是简单地写几篇文章，是对很多问题进行实实在在的研究。总规的编制，是政府的事情，必须要体现政府意志，但也要体现市场的情况和需求、体现老百姓的需求。当然，更要体现市委的想法，国家的想法，要体现国家战略。所以，在编制的过程中，视野必须更加开阔，需要新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：部门、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：各方面的专业人士共同参与。2001版总规的编制是全方位的，开放度比较大。

正因为2001版总规编制的开放度比较大，在编制过程中大家的看法一开始并不是统一的。比如说人口规模问题，就有很激烈的争论。又比如说综合交通问题、长三角问题，特别是上海的港口问题等，都是非常重大的问题。规划方案也有多种选择。上海的港口原来都是内河港，除了长江口，都在黄浦江边分布，这个问题不解决好，难以应对发展要求。随着世界船运的发展，万吨轮的大量使用，靠黄浦江的内河港是不行的。所以说深水港的问题一定是21世纪很大的问题，是我们当时要面对的问题。新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划涉及的面很广，上至国家各个专业部门，周边新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐，下至广大人民群众，有不同意见是很自然的。此外，规划方案既要有前瞻性，要有理想，也要接地气，具有一定可操作性，该采取什么标准，也需要反复论证，统一思想。我们在编制的过程中，对其中的每个问题都广泛地进行论证，不断研究、不断讨论、不断统一思想。可以说，2001版总规编制过程就是统一思想的过程。

在这一过程中，市委、市府主要领导直接推进，亲自参加许多重大问题的研究论证，出谋划策。市府常务会定期听取我们的汇报，我们碰到问题，也随时可以到徐匡迪市长办公室请示。

2001版上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划图

比如2001版总规必须与社会经济融合好，也就是说社会经济发展战略占有很重要的地位，必须要先研究。当时由市长徐匡迪挂帅，市委副秘书长蔡来兴为主要负责人的课题研究小组，对上海迈向21世纪的发展战略进行了深入研究。这个研究是编制新版总规十分重要的基础，特别是发展战略中关于新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展的定位、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐性质的论述等，为2001版总规指出了明确方向。

比如深水港问题的研究。当时专家提出的方案很多，有说衢黄港的，有建议在外面买个小岛建港口的……最后选择了大小洋山。当时，黄菊、徐匡迪等市领导亲自带队上大小洋山现场勘察，与当地领导进行沟通。我有幸跟着一起去岛上进行调研。小洋山岛很小，就8个平方公里多点，上面都是山，建港时是挖山填海的。过程中，交通部也给予很大支持，经常派人来沟通协调。

在考虑上海与长三角新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的交通衔接规划时，当时上海和江苏、浙江的多条公路都不接头，各自搞各自的。但作为长三角这个整体，我们的路网系统，特别是高级别的路网，必须要衔接。为了解决这个问题，当时分管规划的韩正副市长，就亲自带队去周边省和他们的省长直接沟通，解决衔接问题。

在人口规模问题上，要不要控制人口规模是争论最大的。当时上海的户籍人口是1300万。一些经济学家从经济学的角度考虑，认为上海的人口是无法控制的，是可以再多些的。从新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划角度，一个新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐要能协调持续发展，土地使用以三三三开为好，即30%的土地用于新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐建设，30%的土地用于生态发展，还有30%是农业。人口规模过大，水、基础设施、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐环境是不能支撑的。当然，也不是不可以发展。像旧市区的金陵东路地区，1个平方公里有10万人左右，大约9到12万。但是，我们从人居环境各方面考虑，中心城每平方公里2万人左右为宜，在与社科院、复旦大学人口所、计生委等部门共同研究后，最后确定人口规模还需要控制，全市常住人口规模为1600万。

关于总体布局，对中心城摊大饼问题、郊区生态布局、农田保护等等，想法也不统一，争论不断。为了统一认识，我们在编制规划的过程中，每个区、县都去调研，与当地领导、职能部门多次讨论，统一认识，最终形成了2001版总规。

2001版总规编制的开放度很大，还体现在市政府相关委办局的直接参与。比如综合交通规划，当时铁路、公路、机场、港口在中央来讲分属4个部门管理，互不衔接，在运量预测上各按各的行业进行。但对一个地方来讲，科学预测客货运量，首先应从地方社会经济发展趋势，预测客货总量，再根据设施等情况合理分配到不同的运输方式。为搞好上海的综合交通规划（对外交通部分），市交委书记钱云龙领衔做了一个综合交通规划的课题研究，为总规相应专业规划打下了基础。在总的协调机制下研究形成各种运量的分配。有了运量的预测，进而考虑设施规模、用地布局，完成合理、可行的规划方案。同样，对住宅以及新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐基础设施等专业规划，市建委李春涛书记都亲临指导，参与研究。

市人大、政协也积极参与规划编制，是2001版总规编制强有力的支撑。我们在编制的过程中，无数次去跟他们的城建环保专业委员会沟通。他们也组织一些专家、人大代表、政协委员对我们提出的想法和问题组织研讨，群策群力。这为后来人大通过总规打下良好的基础。另外，我们也通过组织大型或小型的展览会，现场开座谈会，听取广大市民的意见。相关的专业部门在前期都做了大量研究，如上海社科院、市政府发展研究中心、上海高校的专家。华师大陈吉余教授在深水港选址工作中就出了不少主意。

1997年，8月2日是一个难忘的日子。那天，我们向黄菊书记汇报新一轮总规初步方案，会议从早上9点一直开到下午3点才结束，一个专题一个专题研究。黄菊书记在会上，反复叮嘱我们不要急着上报，时机未到，要把问题想清楚，要水到渠成才好。2000年9月21日，建设部召开部际联席会议审议新版上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划，会议由建设部副部长赵宝江主持，韩正副市长带队出席了审议会。

2001年2月2日，朱镕基主持召开国务院总理办公会议，审议上海新一版总规。出席会议的有国务院副总理、国务委员、相关部委办主要领导。上海是黄菊书记带队，徐匡迪市长作主要汇报，还有韩正副市长、姜斯宪秘书长等参加，我作为上海市规划部门主要负责同志也参加了会议。与会同志对规划评价很高，同时也提了很多宝贵的意见和建议，特别是对崇明岛的发展十分关注。5月11日，国务院发文批复同意《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划（1999-2020）》。

面向21世纪的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划的新变化

2001版总规与1986版总规相比，有很大变化，这些变化也可以说是面对新世纪、面对改革开放深入的形势所作的规划对策。

一是1986版总规主要关注的是中心城，而2001版总规强调的是全域。黄菊书记曾说过，上海的繁荣繁华要看中心城，综合实力要看市域、看郊区，这对上海总体发展来说是方向性的变化，反映到总规的方方面面必须与之相呼应。

其二，2001版总规提出了“新城”这个概念，意在提升郊区综合功能，增强郊区综合实力。86版总规中，上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐结构由中心城—卫星城—郊县小城镇组成，形成以中心城为主体，市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系的群体组合新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐。其中，卫星城是以某种产业为主，基本与产业基地类似，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐功能极差。加之这些产业均由市主管局管理，如闵行卫星城以机电行业为主，相应企业由市机电局管理，当地政府难以发挥作用，地区发展缺乏整体性、协调性。01版总规编制过程中，决定取消卫星城，改为什么呢？考虑过“辅城”、“副城”，最后定为“新城”。上海新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐由“中心城—新城—中心镇—一般镇—中心村”五级组成，形成以中心城为主体，以公路和轨道交通为依托，各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大、中、小城镇相结合的多层次空间格局。对于“新城”，希望它能够成为二级市，但宪法规定，直辖市不能设二级市。我们对“新城”赋予的定位是，具有新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐综合功能的中等规模的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐。它应是一个功能完善、布局合理、设施先进、环境优良的现代化新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐。新城的布局整合了原卫星城、县城，以及重大工程、重点发展地区。对于中心镇按小新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划、配置相应的设施。至此，使上海真正形成一个群体组合新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐。

三是全力提升新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐基础设施的能级。面对21世纪，面对内外开放的需求，上海要抓紧枢纽型、功能型、结构型设施建设，新版总规对“三港两路”，即国际航空港、深水港、信息港，高速公路、高速铁路，作了较为全面的规划。我们现在已经能够看到这些规划的实施成效了。

四是建设方针上，对中心城的土地使用进行了必要的调整，要增加三产用地和公共设施用地，减少二产用地。在86版总规编制中，对中心城工业用地曾做过专门研究，当时市政府副秘书长侯旅适亲自领导，并提出了中心城工业用地占中心城总面积的19%-20%为宜，实际中心城工业用地超过此值。当然，土地使用的调整需要一定的经济基础，但这种调整也是促进中心城繁荣繁华的需要。同时在密集的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐空间中要努力增加公共空间和绿地，减少建筑覆盖和降低开发强度。

五是2001版总规规划了500米宽的外环绿带，绿带外侧规划了五公里宽的建设敏感区。建设敏感区内控制搞成片大规模建设，目的是防止中心城摊大饼式发展，划清中心城边界。在2001版总规获批后，新城、中心镇都应按总规要求进行规划，划清新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐边界，不随意摊大饼，形成组团发展的空间结构。

【口述人简介】

夏丽卿，1939年9月生。曾任上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计研究院院长、上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划管理局副局长、局长。在市规划院工作期间，参与了《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划》（简称1986版总规）的编制；1992年任上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划管理局局长后，又参与了《上海市新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划（1999-2020年）》（简称2001版总规）的编制。