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京津冀协同发展的命题,不光是关于区域经济和社会发展的命题,更是关于治理机制改进的命题。治理机制的改进,起着远比项目落实更关键的先导作用。
中共中央政治局4月30日召开会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略,核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。这意味着,经过一年多的准备,京津冀协同发展的顶层设计基本完成,推动实施这一战略的总体方针已经明确。
京津冀协同发展,涉及复杂的要素资源整合、消除行政壁垒、统筹社会事业发展等多个层面,既包括产业、项目等“硬件”性质的通关一体化,也包括区域行政管理方式、公共服务等“软件”性质的通关一体化。这两个一体化,决定着京津冀协同发展的进度。
北京需要将低效益的经济部门和低辐射的公共事业部门转移出去,但这个转移过程不是简化的“甩包袱”和“接包袱”,而是旨在通过有序疏解北京非首都功能,优化区域内的经济发展空间,培养经济和社会发展的共生极。如果不能清晰划分区域内三地的经济职能,而是争抢相对高效益、高附加值、能获得高投入的项目,那么产业的转移对接就可能出现梗阻甚至无序现象,区域内的产业转移和承接就无法形成平衡的、有利于内涵集约发展的新经济格局。因此,有序疏解北京非首都功能,要求区域内各经济重心建立利益共享、风险共担的互补型财政机制,建立利于整体利益增长的决策沟通和配合机制。
京津冀协同发展需要率先突破的交通、生态环保命题同样如此。交通一体化,包含了若干重大投资项目,这些投资对提振落后地区的经济发展水平至关重要,但其目标不能仅仅定在这一层面,还需要结合区域的总体发展规划加以考量,投资需要配合区域内的人口、产业分布特征,避免盲目投资、重复投资、过度投资,延长投资的边际效应期。生态环境保护,在经济发展水平较高的地区已有共识,但在落后地区仍面临先要经济增长还是先要环境保护的选择,既要让落后地区获得与发达地区合拍的经济发展节奏,又要让区域内生态环境保护获得长期稳定的行政、经济、民心资源支持,需要更高水平的协调。
这种协调光靠行政力量无法实现。行政力量能够协调的是区域协同发展的总体方向、总体资源分配比例,而具体到每一个子项目,哪一个企业的搬迁、哪一类群体的转移能实现要素配置优化,还需要尊重市场的配置作用和法治的保障作用。
因此,统筹行政指令、市场意愿和法律意志,是协调京津冀区域要素资源整合、跨区划治理的先决条件。行政意愿和市场意愿的协调,提供的是科学规划、有序实施的方法,法律意志提供的是基本保证。就此而言,京津冀协同发展的命题,不光是关于区域经济和社会发展的命题,更是关于治理机制改进的命题。治理机制的改进,起着远比项目落实更关键的先导作用。
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