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新型城镇化始终要紧紧围绕的核心是“人”，最终要建设成格局优化、发展科学合理、生活和谐宜人、体制机制完善的美丽人居家园。

“过去的城镇化在相当长一段时间里，都只是土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化，也就是仅仅视农民工为生产者的城镇化。这种模式难以为继了，我们要走一条城镇化的新路，这就是以人为核心的城镇化。”国家发改委规划司副司长陈亚军近日公开向媒体表示，这是对城镇化的正本清源。陈亚军参与了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》）编制的全过程。

从土地的城镇化转为人的城镇化，尚有诸多体质机制障碍需要逐一突破。而首先要破除的，便是目前的规划体制，应建立新的更加适宜现代城镇化进程的新型规划体制。同时，针对此前城镇化进程的粗放模式及其带来的后果，急需树立生态文明理念，并使其融入城镇化每一个环节，从一开始就成为新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐建设的指导元素。

破除“陈规”：

规划体制三宗罪

城镇规划是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐建设和管理的基本依据。但包括国务院研究室综合研究司副司长、中国国际经济交流中心特邀研究员范必在内的多位专家均认为，我国现行规划体制已经暴露出多个值得重视的问题，比如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改违反规划的现象同时存在；突破城镇规划的各类开发区和新区、新城不断出现。

“造成这些问题的原因，既有一些城镇领导在发展指导思想上重规模、轻水平，重数量、轻质量，重形式、轻内容等认识上的问题，但更主要的是现行规划体制不够合理。”范必说。

规划编制、审核过于集中，各项规划之间衔接不够，规划严肃性不足等可称为当前我国规划体制的“三宗罪”。

当前我国城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制则大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计机构制定。“尽管在编制规划中也会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地‘千城一面’的重要原因。”范必认为。

同时，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划的审批权高度集中于中央政府。截至2012年底，全国有108个大中新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐（几乎包括了每个省的主要新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐）的总体规划需要经过国务院审批后才能实施。设计部门编制完规划后，要经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核，最后报国务院批准。每经过一道审批都要组织专家论证、相关政府部门召开专门会议研究。“请来请去都还是那些专家，很大程度上是重复论证。”范必说，由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

而城镇规划与其他规划衔接不够的现象比比皆是。城镇规划是一定时期内新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合性、全局性和战略性部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、环境保护规划、产业发展规划等。

“城乡规划定‘方位’（发展方向和空间布局），土地利用总体规划定‘指标’（建设用地规模），环境保护规划定‘质量’，国民经济和社会发展规划定‘目标’。”湖南大学“两型”社会研究院院长乔海曙解释说，城乡规划与土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，两者是相互协调和衔接的，而环境保护规划是优化生态和人居环境，完善新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐基础设施，在更高层次上推进经济建设、环境建设、文化建设、社会建设的基础。

而实际上，这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。“特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。”范必表示。

与规划之间矛盾并存的，是城镇规划违法成本低，执法成本高。尽管我国颁布了《城乡规划法》，城镇规划上升到法律高度，但一些单位和个人无视城镇规划，不按规划布局进行建设的情况时有发生。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致违法建设发现后，查处工作往往十分困难，损害了城镇规划的严肃性。

“现行《新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划法》以及相关法律法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，就算发现了违法建设，掌握了证据，也无能为力。”范必说。

规划新编：

触及行政体制改革

要真正落实《规划》，实现新型城镇化，当前规划机制必须首先改变，建立“新型”规划模式。

在目前条件下，较具可操作性的是改变规划编制、审批模式，促使“多规合一”。

首先应调整中央和地方对城镇规划的审批权限。范必建议，国务院只审批省会新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐和副省级新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐（计划单列市），将现在需要审批的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐数量从108个减少到37个；同时简化新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划审批内容，中央主要对新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐定位、资源使用、历史文化保护、环保等关键问题进行审批。另外71个新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的规划由省级规划主管部门审批，其他城镇规划由城镇所在地上一级政府审批。国务院规划管理部门只需要提出城镇规划编制的原则，指导地方编好规划。

地区的经济社会发展总体规划、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划、土地利用规划、环境保护规划等多个规划之间，都涉及到部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容，“这些应该是统一的，而且必须统一。”乔海曙认为，应该将相同的内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，而各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成。

“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。乔海曙补充说。

在这一过程中，各地要把开发区、各类园区纳入城镇规划。范必认为，探索建立相应的规划衔接和协调信息化联动平台，在一个平台的基础上，使各项规划涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面达到统一，落到“一张图”上。研究建立各项规划的管理信息互通机制，实现部门间信息共享，各规划叠加，协调消除各规划存在的矛盾，将涵盖城镇建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加。

同时，完善规划制定、调整和监督体制。国务院要制定相应的规划制定、调整和监督条例或相关决议，明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式，鼓励各类专业机构参与规划制定；研究设立新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总规划师制度试点，探索在地县级以上新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐设立新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总规划师。

新型城镇化的推进，已经触及到了行政体制改革的问题，比如建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，再如推动有条件地区的经济社会发展总体规划、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划、土地利用规划等“多规合一”。陈亚军表示，“但行政体制改革是相比城镇化改革是更为复杂的一个重大命题，需要审慎推进。”

补足短板：

让新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐融入大自然

走新型城镇化道路，实现“以人为核心”的城镇化，离不开集约、智能、绿色、低碳的生态文明理念，绕不开“生态新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐”的标的。

但生态新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐不仅仅是一系列通过数字量化的指标。中国工程院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松认为，生态新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐是指在生态系统承载能力范围内去调整生产和消费方式、决策和管理方法，使人的创造力和生产力充分发挥，居民身心健康和自然生态系统得到充分保护。

这是一种柔性的、充满智慧的设计过程。但实际上，多数城镇化建设的决策者和实践者，在具体行动上，都自觉地或不自觉地把污水处理厂、垃圾处理场、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐公园、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐绿化等市政基础设施建设，当做实现新型城镇化的主要手段。

“高速城镇化伴随着大规模的交通、供排水、供热、供气、防洪、园林绿化等基础设施建设。”国务院发展研究中心资源环境政策研究所副所长李佐军认为，这些基础设施建设和使用对生态环境既有不利影响，也有有利影响，其中不利影响尤其应引起重视。

同时，污水处理厂、垃圾填埋场和公园绿化等也不是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐生态建设的全部。王如松认为，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的净化、绿化、美化，需要完整的生态基础设施支撑，包括“肾”（新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐河流、湖泊、池塘、沼泽等的净化与活化）；“肺”（新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐自然植被、园林植被、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐林业、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐农业及道路的绿化与美化）；“皮”（新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐地表、建筑物、构筑物表面及道路等工程用地表面的软化与活化）；“口”（污染物排放口及其周边影响范围、缓冲区和处置设施还原净化功能的完善）；“脉络”（山形水系、风水、生态廊道及交通动脉的通达与活络）在内的生态要素的有机整合，才能为新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的生产、生活提供必要的生态系统服务。

“如果我们的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐阻隔风道、堵截水系，大气自净能力必然下降，水资源短缺和洪涝交替出现必会加剧。”中国社科院新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展与环境研究所所长潘家华也认为，应当让新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐融入大自然，顺风顺水。让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这不仅仅是生活品质的表征，更重要的是顺应自然的要求。

要将集约、智能、绿色、低碳的生态文明理念，贯彻到城镇化的过程与行动上，首先要改变的是人的观念、体制和行为。“我们面临诸多困难。”王如松表示，条块分割的管理体制；生态规划的法律基础还不完善；政绩考核缺乏可持续性，生态激励机制不健全；新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐主要官员调动频繁，规划、政策缺乏连续性；生态资产缺乏统筹管理；生态基础设施投入过低，建设不足；信息反馈和生态补偿机制匮缺；生态建设人才奇缺，培训机制不健全；生态科技投入不足，技术含量不高等，都决定了这将是一个长期过程。