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听众爆满

编者按

2014中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

习近平总书记2013年12月在中央城镇化工作会议上指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。李克强总理2012年9月在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划‘三规合一’”。2014年1月，住建部印发《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》。“三规合一”成为各县市推进新型城镇化、优化城乡土地利用的重要抓手。“三规合一”实质上是一个规划的过程，是规划的手段，并不是一个新的规划，其重点是各部门信息互通、管理的无缝衔接。

一、我国“三规合一”工作中的主要问题

近年来，在我国经济快速发展的同时，出现了一系列资源环境问题，政府的宏观调控作用加强，各部门根据管理、发展要求出台了多种规划，据不完全统计我国各类规划多达200种，由于规划的不对接、多头管理的问题，出现了一系列规划审批难、项目落地难的问题。特别是一些经济较为发达、人口密度高的地区，人地关系紧张，急需加强规划统筹和管理。上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐先后开展了“三规合一”工作的探索。

广东作为改革开放前沿，近十年来开展了“三规合一”探索与实践， 2008年广东省住建厅推进河源、云浮、广州三市开展“三规合一”试点工作。河源率先开展了“三规合一”技术创新，探索了“三统一、二协调、一平台”为思路的三规合一“一张图”规划；而云浮重点在体制机制上进行了探索，整合各相关部门成立了“规编委”机构，建立了“一套规划，统一编制，统一平台，分头实施”的“三规融合”规划管理机制；进入2012年，广州在新一轮“三规合一”规划中，以规划编制方法、技术标准、工作规程以及体制机制创新为重点，按照“市区联动、三上三下”的工作方式，形成了“五个一”的规划成果，并于2014年初获市政府批复。但受现有管理体制和部门权限限制，广东推进“三规合一”近十年，其实是在“艰难前行”。

（一）规划技术标准不统一，技术协调难度大

由于“三规”的规划主体、技术标准、指标体系、审批办法不同，规划目标有差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致。规划、国土部门在空间上对同一用地的分类标准不同；规划、国土部门与发改部门分类亦不同，前者是按照空间属性分类，而后者则是按照项目和资金投入分类。

国民经济与社会发展规划侧重制定发展目标，针对性最强；土地利用规划侧重定“指标”，审批最严厉；新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划侧重落“坐标”，编制规范最清晰。

（二）“三规”规划期限不同

根据国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的上位法（分别为《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》）的规定，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划期限一般为二十年，土地利用总体规划期限为十五年，国民经济社会发展规划期限为五年。

（三）“三规合一”成果难以发挥作用，管理协调难度大

在现阶段我国推进“三规合一”实践的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐中，多数新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐是以城乡总体规划为载体开展的，而《城乡规划法》仅提出了“新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划……，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”的要求，对具体的规划协调后的审批、实施没有明确规定。

以广州市为例，从2012年全市启动“三规合一”工作，到2014年“五个一”成果已通过市政府审批，用时两年，但受制于现有政策，“三规合一”并不具备法律效力，如果要真正用于管理还有赖于国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等法定规划的修订来实现，而这个周期则需要更长的时间。

二、出现以上问题的主要原因

（一）条块分割的管理体制

目前“三规”的编制是“自成体系，互不衔接”，建设部门主管城乡规划，发改部门主管经济社会发展规划，国土部门主管土地利用规划。三大部门就规划的事权范围没有一个明确的划分，在规划编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督，而且又各自在规划编制上自成体系，业内戏称规划“三国演义”，因而导致各种规划的相互重叠，由此带来的后果是三种规划相互脱节甚至相互冲突的情况屡见不鲜，基层管理部门难以操作，左右为难，规划难以执行和实施。

（二）“三规”的调整频率及管理刚性不同

土地利用总体规划属于自上而下一条线的分解土地指标，调整频率最小，刚性最强；而国民经济发展规划根据市场做出反应最快，调整的频率最快，刚性较弱；城乡规划则处于两者中间，因而“合一”存在根本性障碍。

三、推进我国“三规合一”工作的建议

“三规合一”工作不仅是空间规划的协调统一，更是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐管理流程、管理体系的协调统一。“三规合一”的最终目标不是将各类规划进行简单的合一，而是实现一级政府一级事权、一个空间一个规划，一个规划分头实施。其本质是对各类规划进行统筹，通过“一张图”管理，各部门分头转化形成专项规划，指导操作，最终实现“多规融合”。

（一）以新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐近期建设规划为平台，开展“三规合一”工作

5年是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐近期建设规划编制、土地利用规划修编，国民经济发展计划制定的周期，考虑“三规”的差异，面向规划实施，建议以新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐近期建设规划为平台，融合土地利用规划、国民经济社会发展规划，开展“三规合一”规划工作。

1.建立分工明确、事权清晰的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划体系

探索引导传统新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划向战略规划转变，着重对新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展方向的战略性指导，报上级政府审批；在新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐层面，强化近期建设规划的作用，落实上位要求，衔接各部门规划，报市政府审批；在实施层面，通过详细规划统一落实规划要求。

2.以新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐近期建设规划为平台，统筹项目和用地

以新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐近期建设规划为平台，落实国民经济社会发展规划的建设项目、协调土地利用规划的建设用地总量、空间分布和实施时序等。

3.建立年度实施计划

建立新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐空间规划年度实施计划与土地利用年度计划、国民经济社会发展规划年度重点项目协同，同步在空间上落实各有关部门的项目，形成一张蓝图分头实施的合力，促进规划实施工作。

（二）成立协调机构，统筹推进“三规合一”工作

三规“合一”不仅需要成果合一、过程合一，更需要在规划实施工具及体制改革上着力，应面向实施和操作，处理好统筹和部门实施的关系。

1.成立规划编制委员会，统筹规划编制

引导有条件的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐探索进行机构整合，将原市发改、城乡规划、国土等部门的有关规划制订职能，划入新成立的市规划编制委员会。在“块”上规定各类专项规划中涉及三规合一的内容，均纳入同级城乡规划，统筹实施，“条”上赋予其组织编制和审查全市各部门的专项规划，并监督其实施的职责，实现“三规”在规划编制、实施和管理上的统一。

推行“一个窗口”办理业务，降低行政成本和群众办事的成本。同时，为了解决规划权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题，建议新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐成立更高层次的市规划审批委员会，由市长任规划审批委员会主任，就规划建设的重大事项进行审查并提出决策意见。

2.建立跨部门的协调机构，协调规划中的重大问题

在工作组织上，建立一个跨部门的协调机制，简化审批流程，提高部门决策的科学性和准确性，提高行政服务效率。成立由市领导牵头各部门负责人参与的全市“三规合一”工作领导小组，指导“三规合一”工作的开展，协调解决“三规合一”重大问题和事项。

同时，构建一个由市政府统筹，部门间的“共编共用共管”协作交流机制，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾，形成一套部门间协作的管理流程。

（三）建立“三规合一”信息平台，为技术协作与协同管理提供支撑

构建信息平台，建立“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，并协调消除各规划存在的矛盾，实现业务协同管理。

1.建立坐标统一、信息互联的“三规合一”信息平台

通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连方式等，将重大项目、国土、城规、环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等涉及空间要求的信息要素融合，建成“多规协同”的统一空间信息平台，为部门审批提供决策支持。

2.建立起“三规”乃至“多规”空间边界和属性统一的“一张图”

建立起“多规”用地边界和内涵上高度统一，又满足不同规划政策要求的“一张图”。依据国民经济和社会发展规划确定的发展目标、人口规模，落实土地利用总体规划的建设用地指标，形成边界统一的建设用地控制线；在建设用地内部优化新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐各类用地功能布局；保育良好的生态环境提高土地利用效率，划定基本生态控制线。

3.形成以重点专项建设和重点地区开发为主体的项目库

落实重大项目用地需求，对重大民生和公益性基础设施给予优先保障，确保国家、省、市重要发展片区、重点发展项目顺利落地实施，并指导各部门分年度实施。

4.提出一套实施协调机制，保障规划顺利实施

按照深化行政审批制度改革的要求，建立起各部门协同互动的机制，优化审批流程，提高新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐运行效率。

在实施过程中如发现问题，则及时反馈到信息平台上进行技术融合，从而形成一个相互反馈、调校、融合的良性循环机制，确保规划的顺利实施。

（执笔人：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会理事张少康，广东省城乡规划设计研究院杨玲。基于记录整理，未经发言人审阅。经《新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划》杂志文字编辑。）