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要解决的大问题

澎湃新闻：我们在实践中，把PPP等同于特许经营，怎么看这种理解？管理体制如何对应？

王守清：我国特许经营的内涵，比英文原文Concession的内涵扩大了，其实已基本等同于PPP。正在立法阶段的《基础设施和公用事业特许经营法》，本质就是针对PPP的法律。法律之所以用“特许经营”，是尊重中国过去法规政策一直用“特许经营”的历史，但其内涵已做扩充，在上述《特许经营法》的征求意见稿中，特许经营的定义与PPP基本相同，可与国外接轨。这里也考虑了目前国企主导PPP市场的现实——若用PPP，很难用“私”来定义国企。

目前财政部推的PPP，强调成立混合所有制的项目公司。其实，过去的特许经营项目公司也有混合所有制的，故不能以此隔断PPP和特许经营。

至于管理体制，PPP涉及面太广，不是任何一个单独部委能完全管控的。因此，建议成立一个专门的PPP机构，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由某个部委（发改委和财政部都行）牵头的跨部委PPP机构。不过，依照过去各部委权力和职责划分，项目立项是发改委或专业部委（如交通部、住建部等）负责，而这次是财政部力推PPP，但对不需要财政出钱的项目，财政部似乎还没有什么实质权力。

澎湃新闻：怎样看民企和国企在PPP中各自承担的角色？

王守清：从实力而言，民企和国企主要的差别，在于融资能力的问题。国企负债达到80%~90%，都还能贷到款，而民企即便负债大大低于这个比例，也贷不到款。这当然有企业信用的问题，但这也是目前国企、民企起点差距最大之处，或可称作最不公平的地方之一。

对一些需要大型设备和高技术的项目，比如地铁，国企的确有优势。但在其他方面，民企和国企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目，可能更适合国企，其他类型的PPP项目，民企都可以做，且它们的表现不差，特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的，是政府没有契约精神。法制和政府信用是比较大的问题。国企虽然也担心这些问题，但没有那么在乎，因为毕竟都是体制内的。

我认为，在PPP领域，完全排除国企、央企，是不合适的。但如果一直由他们主导，也就与以前财政部没有力推PPP时没什么区别了。实际上，对混合所有制，民企并不热衷。如果必须采取混合所有制，在目前法制、政府信用等方面不足以让民企放心、民企融资难的情况下，民企肯定需要控股或具备较强的控制力，否则，他们不太愿意投资，或仅投资一点点，在项目初期就争取收回，即在乎短期而非长期投资。

PPP要得到企业特别是民营企业的参与，在目前阶段，政府得给些实在的鼓励和优惠政策，如最近国务院出台的《关于支持铁路建设、实施土地综合开发的意见》、财政部与税务总局给予公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”政策等。不过，目前的鼓励政策远不足以吸引企业特别是民营企业。

因此，我们主要应从法制、信用、融资、公平等方面进行改善。这些大问题解决了，项目层面的都是小问题；这些大问题不解决，即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好，企业也还是处在赌局中，毕竟PPP是长达几十年的长期投资，一旦政府不遵守合同，企业损失严重。