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设立风险防范机制

三权分置、经营权流转的直接动因，是增加农业经营的规模，出发点无疑是好的。可是里面会不会有风险？农民土地会不会又一次“被流转”？会不会造成社会矛盾？可能性当然有的。

现实中人们的利益、考虑各种各样，相差何止万里。至少，不是每一个人都把农业规模经营作为首要的目标函数，土地经营权流转中各个参与方的目标和利益是各种各样的，行为当然也会各异。因此，改革中要设立风险防范机制，一步一步来。下面几句话，就是冲着这个来的：

“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。”

简要解读的话，这段话有四层含义。

一、强调农业改革要“渐进”，要实事求是。发展农业是改革的首要目标，规模经营是方向，但是要渐进、要适度、要和现阶段的实际情况相适应，“不能片面追求快和大”。渐进改革中的重要的现实考虑，包括城镇化进程、劳动力转移规模、农业科技和生产手段的改进程度、农业社会化服务水平，规模经营的推进要和这些方面的重要考虑相协调。

二、强调保护农民的利益，让农民从规模经营中获益，而不仅仅是地方政府和工商企业。目前城乡差距依然很大，农民依然处于严重相对贫困的状况。保障农民的利益，是土地改革的一个底线。而且，从长远看，农业最后还是要以规模化的家庭经营为主，农业改革要有农民的积极参与，否则很难持续下去。

上面第一条是关于农业健康发展，第二条是关于保护农民利益。这两条，是农村土地制度改革中的两个基本点。

三、强调尊重农民的意愿，经营权流转必须以自愿为前提，“不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”。考虑到地方政府的利益和出发点和农业健康发展、保护农民利益这两个基本点也不完全一致，前些年土地改革试点中存在农民“被上楼”的现象，这种防范其实非常必要。

四、对于工商企业参与农业，要有一定的约束，不能是完全的自由准入。考虑到工商企业的利益和农民、农业的利益不完全一致，也要建立一定的风险防范机制，防止企业经营中牺牲农民利益，危害农业长远发展。比如说，前些年一些工商企业进军农业，但是农业利润低，往往利用拿到的土地发展服务业，甚至开发房地产，农业往往成了点缀。更有甚者，名为进军农业，实际上是冲着农业补贴去的。因此，对工商企业租赁农户承包地，不能是谁来都可以，“要有严格的门槛，建立资格审查”，要有“项目审核、风险保障金制度”。根本的目的，是“不能损害农民的利益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力”。

后面这两条，重点在严防土改过程中的风险。简言之，一是要尊重农民意愿，二是对进入农业的工商企业要有审查和监管。

简要概括，习近平关于《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的讲话，内容包括了改革目标、改革思路、防范风险三个方面，信息量可谓丰富。农村土地制度改革，要以“发展现代农业，保障农业利益”为两大基本目标，以所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进经营权流转为基本思路，以严密防范改革风险为保障。

至此，一个渐进式土改的思路，清晰浮出水面。不过，这只是起了个头、找到了一个抓手，农村土地制度改革牵涉多个方面，要促进要素的顺畅流转、激活要素潜能，还有进一步的问题需要解决。这次会议审议的另一个文件，《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，则是为进一步推动要素流转创造条件。