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严金明 中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、公共管理学院教授

编者按

党的第十九届中央委员会第五次全体会议公报提出，“十四五”期间，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。

在要素市场化改革的诸多关键领域中，土地要素的市场化改革被认为是最为重要的，同时也最为困难。“十四五”期间，土地要素市场化改革面临的主要困难是什么？未来的发展目标如何定？带着这些问题， 21世纪经济报道专访了 著名土地问题专家、中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明教授。

严金明认为， 土地要素市场化改革牵一发而动全身，是中国改革“四梁八柱”中的基础和关键所在。要通过切实推进土地要素市场化改革的深化落实，实现所有土地都有主，所有土地都有价，所有土地流动自主有序、配置高效公平，从而实现土地市场治理体系和治理能力现代化。

城乡统一建设用地市场尚未形成

《21世纪》：“十四五”期间，土地要素市场化改革的目标应该是什么？

严金明：改革开放以来，我国已经基本实现产品市场化，然而要素市场化特别是土地要素市场化改革长期处于相对滞后状态。与劳动力、资金等其他要素市场化改革进程相较，土地要素市场化改革仍偏缓慢。

我认为， 围绕着提高土地要素配置效率、促进土地要素自主有序流动、有效保障土地要素财产权益、激发土地市场活力推动高质量发展五大目标，在未来的改革期间，要完成完善城乡统一建设用地市场、匹配产业用地供需、盘活存量建设用地、支撑发展农用地市场和落实配套机制五大改革战略任务。

《21世纪》：土地要素市场化改革面临的挑战有哪些？

严金明：首先还是城乡统一的建设用地市场尚未形成。按土地性质划分，先说集体经营性建设用地。尽管2020年实施的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，但是入市实践过程中仍存在诸多问题。除部分试点外仍然难以流转，价格也未显化，整体市场远未形成。

对于宅基地的流转，宅基地产权权能仍不完整，缺乏自由的处分权，也无法进行抵押，大部分交易为隐性或自发。同时，“最后退路保障”和“资产盘活流动”之间相互冲突，流转还是持有难以抉择。特别是在疫情冲击之下，宅基地作为农民“最后退路”的功能更是一览无遗。

在农村逐步空心化、老龄化和职业化的大环境下，如何平衡资产盘活和退路保障，仍是各地实践中亟待解决的重要问题。另外，土地征收中的成片开发范围界定不清，潜在矛盾冲突等问题突出。

其次，土地市场化配套体制机制不健全。具体来看，土地要素供给机制不尽完善，地方政府垄断一级市场的土地要素供给。在单一供给主体管控之下，土地要素供给总量和供给结构等缺乏精准的匹配和控制，仅仅通过土地利用计划指标的供给，难以精准满足土地要素分异需求。

同时，增值收益分配机制的公平性和科学性难以保障。在集体土地增值收益分配过程中，政府、企业、市民、村集体和农民等利益相关主体均有较大收益期望。但对于如何进行收益分配，收益分配的比例等关键性问题，仍然没有形成一套达成共识、可供推广的分配标准。另外，土地要素交易服务体系、市场监管机制不完善等问题也还存在。

除了这两个问题以外， 土地要素市场化改革，还存在着产业用地市场化配置效率偏低，存量建设用地缺乏市场化盘活机制，农用地流转的平台和机制不完善等问题，也需要通过改革逐步解决。

逐步实现宅基地“四放开”

《21世纪》：你提到的几个问题中，城乡建设用地市场的改革可能最受关注。其中，宅基地的改革进度被认为相对滞后，宅基地“三权分置”改革应当如何推进？

严金明：我认为， 未来要合理放开农村建设用地流转制约，建立健全城乡统一建设用地市场，宅基地的相关改革是重要的组成部分。但是，宅基地兼具福利保障和资产的双重属性。一方面，基于成员身份的资格权主要代表了农民集体的居住福利保障。另一方面，放活宅基地使用权，又是市场化资源配置和农民财产价值显化的必然诉求。所以，在利益诉求和可能风险之间，要权衡分析其流转的必要性和流转路径。

首先，应当适度放开对于宅基地的法律法规限制，如修改《民法典》第三百九十九条等关于宅基地限制的法律条文，加强宅基地使用权权能，分阶段放开宅基地土地流转制约，推进宅基地财产权利显化。

其次，要循序渐进，分类精准施策，分时审慎推进相关改革。

在乡村社会保障未能完全健全时，应彰显宅基地的资格权，突出显化土地要素的福利保障属性，此时农村土地要素市场化程度相对偏低。

进一步，可以考虑在部分条件成熟、需求旺盛的地区设定农村房屋居住权，结合宅基地“三权分置”改革逐步实现宅基地权能加强和流转实现。

最后，随着社会多元福利保障的完善和城乡统一建设用地市场建设时机的逐步成熟，可以考虑实行“四放开”，即购买对象放开、购买区域放开、购买价格放开、购买数量放开，全社会均可按市场交易原则获得宅基地使用权利，并在符合规划用途的前提下使用并获得收益。

换言之，未来在乡村充分发展、实现充分社会保障的基础上，可按照平等保护各类产权的原则，结合居住权的设定，逐步赋予包括宅基地完整的用益物权，实现“同地、同权、同价”。

《21世纪》：近日，自然资源部发布了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）。对于这个土地征收制度改革中争议最多的难题，你有什么建议？

严金明：对于征地制度而言，2020年新《土地管理法》改变了传统的“统一年产值征地补偿标准”，在第四十八条明确提出“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”。

首先，就成片开发标准制定而言，应当结合地方需求和特点，因地制宜地界定实际内涵、确定最小和最大规模，不能一刀切地完全排除经营需要，也不能一刀切地制定公益占比、投资额、容积率、密度等指标限制。

其次，通过进一步提高区片综合地价的科学性和合理性，能够形成相对较为统一的参考标准，相对缩小征地补偿两级分化差距。

其中，可继续探索股权化处置征收补偿。通过补偿权兑换为抽象的财产权，不仅克服了安置、现金等补偿分配方式的局限性，帮助农民实现补偿利益的长远资本化，也降低了征地的现金流资金压力，相对更有利于助推配置市场化、资产权益化、利益共同化和收益长期化。

最后，从试点情况分析，不管是试点地区集体土地以何种途径入市，总体而言流转所获土地增值收益均超过征收所得收益。如果土地供应转为以集体经营性建设用地入市为主，农民集体收益可能显著增加，地方政府收益可能将明显减少，从而导致征地难度增加，容易产生新的矛盾。因此，要统筹兼顾土地征收与集体经营性建设用地入市中，国家、农民集体和农民的收益分配，根据不同的社会经济发展阶段，适当平衡流转和征收的土地收益。