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导读

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出“土地要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家

（按发言顺序为序）

董祚继：中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、教授

赵燕菁：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会副理事长，厦门大学教授

孙施文：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学院教授

冯长春：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会常务理事、乡村规划与建设学委会副主任委员，北京大学新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐与环境学院教授

严金明：中国人民大学公共管理学院教授

李志刚：中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会理事、城乡治理与政策研究学委会副秘书长，武汉大学新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐设计学院院长、教授

土地要素市场化与规划改革专题研讨会

一、正确认识市场作用，破除要素市场化配置障碍

党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大明确，将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。在正确处理政府与市场的关系前提下，《意见》强调“市场决定，有序流动”，要求“畅通要素流动渠道”。

专家们一致认为，在推进要素市场化配置的进程中，关键是要进一步厘清政府与市场的关系。应该认识到，政府发挥作用的方式发生了变化，从“定价格”转变为“定规则”，转变为要素市场化配置的规则制定者、秩序维护者、环境保护者。相应地，规划在空间治理中的定位也转变为限定底线，为应对变化留出足够的应对空间。

孙施文指出，规划是一种公共干预，是在特定场景下、特定时间节点上的短时间作为，是市场有效运行的保障。市场讲效率，规划讲公平，二者各司其职，不能僭越。从强调要素市场化配置而言，必须充分认识到，市场是流动的，处于不断变化之中。规划必须要有固定的、静态化的内容，这是为市场运行提供未来相对确定性服务的；但是规划同样需要有动态应对的内容和能力，不只是适应市场需要，更重要的是应对这种变化可能产生的外部效应。

同时，用途管制作为规划的核心不能放弃，石楠提出应该区分为用途管制和开发控制，在不同层级规划、不同范围规划中发挥不同的作用。赵燕菁认为，用途管制不是武断地确定土地的用途，而是制定用途转变的规则，由市场选择最优的土地用途。

二、深入认识土地要素市场化，用创新的思维推动改革

《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置，一方面凸显了土地要素市场化改革的重要性和迫切性，另一方面反映出土地制度改革的艰巨性和复杂性。

1.土地要素市场化改革的背景

2014年中央经济工作会议就提出经济发展进入新常态，人口的城镇化已快于土地城镇化，尤其在当下，应对国内经济持续下行，对冲新冠肺炎疫情影响，必须采取更有力举措稳增长、惠民生。土地作为生产经营活动的基本物质载体，特别是实体经济发展不可或缺的基本生产资料，需要通过改革畅通流动渠道，强化供给保障。面对当前出现的一些新问题，如：工业、商服和住宅用地价格市场化程度不一，各类用地价格再形成配套机制不完善，地下空间权益价格机制还未形成，城乡统一建设用地市场价格形成机制尚未形成，土地征收补偿价格两级分化严重，农民意愿与市场需求区域差异显著， “价格陷阱”依然存在等，必须重视起来。

严金明分析道，之所以出现这些问题主要原因在于：政府治理角色“矛盾”，治理权能“模糊”，权力边界“不清”；空间规划对价格刚性影响较强，土地供应计划市场化程度偏低；城乡二元土地分割明显，农村土地限制因素较多；多元新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐用地需求导致土地价格双轨分流；土地要素供给制度和结构不尽完善，市场化程度有待提升；增值收益分配的公平性和科学性难以保障。

2.要坚持用创新的思维和方法来推动改革

严金明指出，土地要素改革的目标就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立灵活、真实、确切的要素价格反应机制和土地价格监控纠偏相关机制，有效保障个体土地要素财产权益。在价值导向上，要注重“兼顾公平效率”，融合“三资一体”（资源、资产、资本），强调“永续利用”，构建“有效市场”。

董祚继强调，深化土地要素市场化配置改革，着力破除阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍，不是要掀起没有实际需求的跟风式改革，也不是要倡导缺乏顶层设计的盲动式改革，而是要坚持用创新的思维和方法来推动改革。

一要坚持底线思维，始终做到“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。

二要坚持系统思维，切实增强改革的整体性、系统性和协同性，推动土地制度改革同户籍制度、投资制度、财税制度等改革一同设计、协同行动，做好必要的社会风险、金融风险、环境影响等评价。

三要坚持法治思维，对于涉及突破法律的改革试点，要经过立法机关的必要授权，实行封闭运行、规范操作，确保不发生颠覆性风险。

四要建立容错纠错机制，在严格纪律红线、法律底线的同时，允许在改革探索中因先行先试、缺乏经验出现的失误错误，激发干部担当作为，及时纠正错误做法，保障改革有力有序推进。

三、全面推进土地要素市场化配置改革

专家们强调，要遵循市场决定、问题导向、分类施策、循序渐进的原则，全面推进农村、城镇、产业、区域土地要素市场化配置改革。

1.建立健全城乡统一的建设用地市场

孙施文认为，所谓“统一”，应该是同时考虑、一并安排、统筹兼顾，而不是按照统一的标准、采用同样的管控方式来处理。在未来的整体发展格局中，城、镇、村担当的是不同的职能，城和乡的运行方式及其逻辑、社会组织以及生产生活方式也是各不相同的。土地不单纯只有物质属性，也不只有法律属性和经济属性，还有社会属性，因此城乡土地的价值体系也不相同，这之间是需要进行转换的，需要区别对待、分类指引的。

赵燕菁指出，“农地入市”的含义和“公共利益”都需要重新界定。农村土地和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐土地的最大差异，就是有没有新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的公共服务。集体经营土地入市要考虑以下因素：

第一，其土地用途必须为新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐公共服务付费，否则即使转变用途，也不会具有完整的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐功能。公共服务付费可以是一次性的和经常性两种方式。

第二，建立农地入市增值收益分配制度：

1）必须在市场上公开出让；

2）出让收入按一定比例（比如60%）一次缴纳，也可以通过税收（财产税、增值税）逐年缴纳。

第三，公共利益不在土地征收时界定，而是土地出让收益的用途上界定。因为中国的土地机制下，无法通过用途区分是否是“公共利益”。只要土地收益全部用于公共用途，就可以认为土地出让符合“公共利益”。

董祚继认为，当务之急，是加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，推动改革和修法成果尽快落地，这也是《意见》提出的主要任务。具体而言，重点是建立公共利益征地规定、制定征地区片综合地价评定办法，保障农村土地征收制度改革成果全面推开，为集体土地入市创造必要条件。集体经营性建设用地入市改革在入市土地范围、入市土地权能、增值收益分配等方面做了大量探索，接下来需要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的入市增值收益分配制度，同时，继续开展入市方式（就地入市、调整入市和整治入市）探索，强化入市主体建设（农村集体经济组织不够健全，另外，由于规划控制、资源与市场错配等原因，需要探索多个所有权主体联合或合作入市），深化入市用途改革（特别是商品住宅用途能否纳入入市范围），加强集体与国有土地统一市场监管等。

冯长春强调，城乡存量建设用地流转，要重视农村大规模存量建设用地的释放问题。农村土地流转需要一个交易平台，与市场进行衔接挂钩。城乡存量建设用地整治、挖潜与释放，需要“人、业、地、财”挂钩，以人为根本、以业为核心、以地为保障、以钱为支撑，平衡好各主体权益和利益关系，做到公平合理交易和空间有序发展，综合考虑城镇化发展需求、耕地动态平衡、国土和粮食安全等因素。

2.深化产业用地市场化配置改革

产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务，自党的十八大以来不断推出新的举措。

董祚继指出，《意见》首次提出“探索增加混合产业用地供给”，一般理解，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施，无疑是土地出让方式的重大变革，市场空间很大。这种方式的最大好处，是解决了产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，支持项目尽快落地，必然会受到市场的热烈反应，但如何防止国有土地资产流失，尚需制定相应的监管措施。

赵燕菁强调，用年租代替批租应当是产业用地转让制度改革的方向。此举第一可以降低企业资本压力；第二可以增加财政收入；第三可以防止土地因企业经营不善闲置。其中，出让的期限应当弱化，只要租赁土地的市场主体创造足额税收，就可以永续经营。减少企业中途投资土地权属的不确定性。不同产业用地类型转换只需设置税收一个标准，负面清单以内的用途可以根据市场自由转换。另外，所有带来现金流的土地用途，酒店、商贸、办公……都可以视为“产业用地” 。

李志刚指出，就规划手段而言，可以考虑的有：适度管控过度商住化问题，划定“产保区”，比如广东很多地方，如深圳、佛山、东莞等地，都密集出台了“产业保护区”划定政策，并提出了相应的扶持政策；可以参考新加坡的“白地”规划机制，做各种留白规划，从土地利用模式、使用地段、指标控制、土地招标前的市场策划、土地供应量的控制、建设实施政策等多个方面，精准管理，增加土地管理的灵活性。

严金明指出，工业用地的市场化程度还是比较低的，需要在改革上多加关注。实际上我们希望在国土空间规划和地价之间找到突破，处理好管制与市场、刚性与弹性、约束与激励之间的关系。

3.鼓励盘活存量建设用地

（1）以运营者的思维，推进新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新工作

新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐生命体运行中新陈代谢的过程，是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展中长期的、连续的任务。进入存量规划时代，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划应当把新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新作为最主要的对象进行深入研究，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新规划应当是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划的核心内容。

孙施文说，这些年我们一直在谈“存量规划”，但都是只针对于新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐用地扩张而说的，在做法上仍然是新区规划的思维方式、规划手段和方式，甚至在成果表达上都没有实质性的改变。拆旧建新不是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的唯一方式，要从新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的运营、维护上来认识新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新，不是从增量出发、更不是从项目出发来应对新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的机能失调，拆旧建新只是转移了问题，并没有解决问题。

新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新必须能够有针对性地解决特定问题，采取多种手段来促进新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的有机生长，这当中有许多制度性的问题需要突破。同时，孙施文强调，我们要更关注各类建成环境的使用和维护，过去的规划只关注到建成，缺少对实际使用和维护的关注。

李志刚说，结合广州三旧改造经验看，目前主要有三方面有待改进：一是政府在新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新过程中与民争利的问题；二是政策延续性差，造成企业难以形成长期的稳定开发预期；三是政府审批流程过于分散复杂问题。

冯长春指出，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新中，要以维护公共利益、改善新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐人居环境为主，这需要从规划上去谋划、调控和平衡。从广州“三旧”改造的实践可以看出，规划可以从人居环境、开发强度、开发指标等方面去平衡，促进新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐有机更新，提出自然界解决方案，这样才能使土地等要素，在区域和空间上流动起来，做到合理配置和满足发展需求。就存量市场而言，实践表明，通过多主体参与，协商出让的方式更有利于推动存量土地再开发利用。在新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新过程当中，应当发挥规划的作用，国际上很多新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐提出自然解决的方案，提升自然生态环境的效益，而规划就需要分析指标限制和空间调控等问题，规划需要考虑协调统一，用综合效益最大化来解决和实现多目标问题。

赵燕菁强调，产业用地最大的问题是闲置。应当立法规定，所有非公共用途的土地，必须贡献土地出让金或税收。土地与税收挂钩应像招拍挂一样，在全国统一强制执行。产业用地出让条件必须与现金流（税费）挂钩，地价高低取决于税收多寡。出让期限不应出让时规定，只要满足出让时约定的税额，土地使用权就可以一直延续，一旦低于约定税额，缺额部分就是对政府负债。根据合约约定用土地使用权抵扣，企业经营改善后，可原价赎回土地使用权。当负债超过地价50%，政府就有权强行处置土地，所得收益优先偿还企业对政府的负债。通过市场倒逼土地效率的提高。要允许产业用地转变用途。新用途采用负面清单制度，禁止以外的土地用途都是合法。不同用途的每年公布所需税额，由土地使用权人根据市场据欸的那个土地的最佳用途，并根据实际用途纳税。

（2）宅基地制度改革仍有较大探索空间

董祚继认为，宅基地制度改革试点在宅基地取得方式、盘活利用等方面进行了积极探索，但仍有不少难题有待破解，包括宅基地有偿使用、有偿退出、流转范围、房地抵押、历史遗留问题处理，以及推动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”等。鉴于宅基地占农村集体建设用地的6成以上，因此宅基地制度改革在未来农村土地制度改革中占有重要地位。

赵燕菁建议，在保持村集体不变的情况下，将“村集体”改造为自我提供公共服务的自治组织。集体成员同时拥有“宅基地+承包地”。集体外的成员可以通过购买宅基地成为新的集体成员。放弃宅基地的成员自动失去集体身份和承包地。宅基地所有者按照宅基地不同乡村集体交纳“物业费”，村集体为成员提供村内公共服务。国家和企业可以通过购买基本农田入股村集体，确保基本农田不被转用。国家和企业负责耕地的基础设施并获得经济内相应的权益。

4.完善土地管理体制

（1）科学制定计划指标，协调好利益平衡关系

赵燕菁认为，城乡建设用地指标应当市场化。每年公布建设用地指标，价高者得；耕地分类，占用耕地质量越好，就需要指标越多；耕地指标不按一次性缴交，而是分为30年连续缴交；用地指标使用费不进入财政，而是用于返还农地（不是农民）。耕地质量越好，获取返还份额越大；新开垦土地经验收合格，自动生成用地指标全国流通。

冯长春强调，要根据城镇现实发展基础和未来发展需要，通过规划手段科学制定计划配置指标。在实施过程中还需要跟问责挂钩，同时还有一个核心问题需要重视，即利益平衡和利益共享，激发各参与主体的积极性。在空间规划的引导下，促进土地等要素的市场化配置，推动城乡可持续发展。

李志刚说，从《意见》可以看出，未来的基本改革趋势是，中央加强国土空间规划的用途管制、土地利用指标的总体管控，而具体的指标使用、分配则新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：地交由省级政府负责。

（2）建立合理的区域土地要素配置机制十分重要

我国幅员辽阔，资源、环境与人口、产业空间错位现象突出，应在战略层面上加强区域统筹，优化国土空间开发保护格局，这是国土空间规划的重要任务。

董祚继认为，按照《意见》要求，改革土地利用计划管理，一是纵向上调整中央与地方的计划管理关系，建立中央政府管总量、省级政府管分配的建设用地计划指标编制执行体制；二是时间上调整建设用地指标的考核周期，由一年一考核改为三年滚动考核。建立省域间土地要素交换机制，要聚焦“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。2018年国办出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，《意见》无疑是对两项跨省域指标交易做法的拓展和深化，使之成为普遍适用的制度供给，预期可以提供巨大的交易空间，是区域土地要素配置制度的重大变革。

孙施文强调，建立全国建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，经过了一段时间的试点和运行，有其积极方面，但要充分认识初始指标确定的公平性，如果初始指标的确定是指定型的，比如把建设用地指标向发达地区的大新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐倾斜了，那么跨区域交易就没有实质性意义。因为指定型的方式就意味着量之间的关系都是预先配置好了的，但是这样的配置所带来的利益差异需要平衡。详细规划中的开发强度转移、奖励区划等也是同样的道理，但控规的预先指定是考虑了现状利益的，即所谓的可实施性。此外，如果要实行指标的跨区域交易机制，还需要考虑关注转移后指标的落地情况，比如现在试点过程中出现的，以破坏既有的生态环境为代价来进行开垦耕地、在生态环境本就较差的地区占用新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：的准生态性用地进行开发等等，都是值得仔细评估其效应的。

四、充分发挥规划作用，为土地要素市场化配置改革提供有力保障

土地要素市场化配置改革任重道远，需要更好发挥政府作用，切实提升治理能力，营造良好改革环境。

1.充分发挥国土空间规划的空间治理平台作用

专家们一致认为，要充分发挥国土空间规划作为空间治理的平台的作用，在规划编制阶段充分引导、充分协调，增进规划的可实施性。

董祚继强调，一方面，要围绕市场失灵和市场缺位所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题，统筹空间开发，优化空间格局，维护空间公平，促进可持续发展；另一方面，要尊重自然规律和市场经济规律，克服集中管控、面面俱到、条块分割等计划经济思维，改进规划方法，增加规划弹性，为资源市场化配置创造条件。注意处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，形成统一、协调、高效的国土空间规划体系，保证规划政策的有效传导。结合规划体系建设，在规划观念、规划模式、规划方法、规划实施等方面进行全方位、重构性变革，推进科学规划、依法规划和民主规划。

2.完善法律制度保障体系，营造土地法制环境

推进土地要素市场化配置，涉及到政府职能重新界定、市场主体利益关系整合和产业城乡区域用地结构调整，增强法治思维、加强法治建设是改革顺利推进的前提和关键。

严金明指出，新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，改革土地征收制度，完善农村宅基地制度，但还有很多方面还是空白，需要在国土空间规划与地价、新型城镇化与乡村振兴、自然资源资产产权、自然资源价值核算等方面作进一步探索。

董祚继认为，在加快制定国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法律规章的同时，要全面加强土地执法和司法工作。抓住国家土地督察入法的契机，加强土地督察执法，严肃查处重大违法案件。探索建立土地行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，推动依法行政、严格执法。建立健全协商调解、司法仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等衔接协调的纠纷解决机制，积极化解各种利益矛盾和产权争端，为推进土地要素市场化配置奠定坚实的社会基础。

最后，石楠秘书长说，规划过程中，土地、人口、资本、技术等要素之间的互动、联动的协同可能更加重要，另外，城镇化导致的土地增值如何分配的问题还没有根本解决，而这个问题如果不解决，对于我们所谓的各种管控、控制以及公平、公正都会产生极大的挑战。

*本文根据专家发言整理，已经专家审阅