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编者按：

4月9日-10日，由中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会和东南大学主办、东南大学建筑学院承办的“2016新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新学术研讨会——新型城镇化背景下的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新”在南京召开。4月10日上午，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总工程师，教授级高级规划师张险峰做“新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新与规划实践”主题报告《战略性更新VS技术性更新》。

张险峰 北京清华同衡规划设计研究院有限公司总工程师，教授级高级规划师

1 我国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的特点和问题

1.1 我国的实践历程

新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新对于我国而言不是新事物，从建国之初开始就没有停止过。

——建国初期：对传统消费新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的社会主义改造，对传统“围墙”新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的改造，典型的如北京城墙拆除和公房建设。

——1980-1990年代：国家建设重点从农村转移到新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐，结合产业结构调整、环境治理的“退二进三”，带动老工业厂区改造，商业区改造，以此提升旧城使用价值、商业价值。

——21世纪初：随着房地产热，老工厂、旧城区再开发成为热点，商业性开发成为主导。以深圳、上海等新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐为代表的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新走在全国前列。

——如今，由中央和地方政府联合推进的老工业基地改造、棚户区和城中村改造成为重点。

1.2 新时期我国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的环境背景

· 城乡发展的资源环境门槛效应日益凸显

· 建设用地增量空间日少而存量空间日增

· 新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐病集中爆发，人居环境品质下降

· 多元主体利益诉求日益分散化

· 国家经济转型发展倒逼新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐产业转型

推动新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，推进新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐绿色发展，提高建筑标准和工程质量。

——《中央新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐工作会议》2015.12

2013-2014年对中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新有积极促进作用的关键性政策/政府活动（来源：徐振强等。《论我国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新发展的现状、问题与对策》）

1.3 我国“待更新”地区的特性

（1）“待更新”地区总量大、类型多、任务重。

2011年我国旧房拆迁量为1.3亿立方米，到2013年，这一数字达4亿立方米，约占新建建筑面积的1/5。新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新已经成为我国大中新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐房地产土地供应量的最主要来源之一。

（2）特殊体制下建造的大量“公房”小区、工业厂区、棚户区，成为历史遗留的一大问题。

这类区域往往建设标准低、配套严重不足，又由于企业破产、效益不佳，或新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐财力不足，陷入无力维护、环境破败的尴尬境地。老工业区、棚户区、老旧小区是其中典型。

（3）“城中村”成为遍及大江南北的一道独特景观。

过去30多年的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐征地和开发，遗留下大量“简单”化圈入的村庄，在土地性质、产权归属、规划管控、社会管理、安全等方面留下大量问题，形成的利益关系复杂，为今天的改造制造了障碍。

（4）传统风貌区、历史街区大多都是“待更新”地区。

对于传统风貌区、历史街区，比保护更重要的是如何协调这些地区的规划建设。

（5）区域发展差距大，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新处在不同阶段。

沿海发达地区已经进入资源紧缺的约束期，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新有动力、有效益，已经进入深度推进时期；而东北、西北、中部经济欠发达地区，由于成长阶段不同、财力不足、产业结构调整缓慢，工业腾退、旧区更新难以铺开。尤其是中小新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐，财力薄弱，更难以推开。

1.4 存在问题

（1）价值取向和指导思想偏差，“改造”方式粗暴。

重经济利益，轻民生民权；

重表面形象，轻实际功效；

重标新立异，轻传统内涵；

重建设速度，轻品质体验；

重治标达标，轻制度设计。

新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新本是为了解决社会问题，而在我国很多更新则演变成了“经营新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐”、土地财政和形象工程的工具。对社会、公益、环境效益重视不够，在运作方式、总体方案、资金平衡、项目定位中，片面强调土地收益，对解决社会问题缺乏耐心，往往“一拆了之”。

超高强度开发建设，对新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐基础设施造成负担

偏爱“正规秩序”，“非正规”人性化空间、商业空间被扫荡一空。

曲解政策偷换概念，导致历史文化资源破坏

（2）政策投放肥瘦不均，缺乏系统性和科学性。

用地条件好的价值“高地”，商业性开发改造意愿强烈，对形象工程意义大，容易成为更新改造的主体；而普通地段、边缘地段由于商业价值低，更新动力不足，改善遥遥无期。

（3）就地平衡资金的做法，对生态、绿地、传统风貌区造成强大压力。

多地奉行的“羊毛出在羊身上”的政策，使得众多传统街区、历史建筑、公共空间变成了土地经营的“绊脚石”，不但保护限制要求难以落实，甚至自身都命运难保。

在此模式下，市场参与更新意愿不强，旧城保护和维护资金难筹。

（4）局部地区功能提升和开发强度提高，对大市政系统、环境容量带来挑战。

这是很多更新地区没有重视的问题，虽然不能一味地提高建筑高度和容积率，但居住人群的改变导致其居住诉求的变化，即对水、电、气、热的需求量及排污量的变化，这会带来对周边管道、排水设施等的挑战。

（5）建筑控制引导不力，对传统风貌地区造成建设性破坏。

新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划缺乏“权威的”三维控制手段，对建筑创作的控制引导也缺乏理论支撑，滞后于飞速发展的城镇建设。

（6）战略规划缺位，政策法规不完善，技术标准严重滞后。

战略规划缺位：很多“更新行为”流于样本化、类型化、专项化，其结果是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的更新不系统，照顾到的社会群体不全面，计划随意性强，资金无保障。

法律法规缺乏：在税收分成、用地性质调整、用地性质兼容、产权转移、公益性奖励、经营权益保障等方面，均缺乏法律法规、技术标准为依据。

（7）基础资料匮乏，尤其是地下网管设施普查长期欠账。

例如多家单位进行地下管网设施建设，然而登记备案信息不详，导致普查困难重重。

小结

上述问题的存在，追根溯源，首先是思想认识层面的，其次是制度设计问题，最终体现在技术方法层面。

因此，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新首先需要强化宏观的战略引领，在战略指导下完善制度设计，最后通过技术方法去推进具体项目的落地。

2、加强系统性、战略性设计，是健康、可持续更新必由之路

2.1 新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的内涵

· 从人居环境品质出发  · 依托于新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐空间载体

· 对建成环境的提升改善  · 融合社会、经济、环境、文化、投资的多元目标手段

· 公共政策＋技术方法＋投资建设＋运营机制

2.2 新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的体系层级

战略层级：从欧美国家新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新历程来看，都高度重视从国家层面自上而下的推动，进行目标、制度设计，分类引导，财政补贴。

更新内涵：从物质性更新，转向对社会、经济、环境多维度问题的重视。

更新范围：从微观尺度的宗地，到社区、区域尺度发展。

政策要点：战略目标，方式，对象，尺度，资金

2.3 新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的指导思想

——价值取向的转变：

经济导向的传统增长观→以人为本的科学发展观

——目标预期的转变：

单方受益型 → 共享成果型

——发展模式的转变：

空间扩张型 → 绿色发展型

——更新内涵的转变：

物质空间型 → 综合交叉型

——更新方法的转变：

终极目标型 → 过程控制型

——规划手段的转变：

规定性技术文件 → 战略性空间政策

3、战略性新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新内容和落实

3.1 战略性更新的内容

（1）确定未来5年新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新总体目标、规模、布局、时序，为有序推进更新改造提供空间指引。

（2）提出功能引导、方式、强度、相关配套等指引内容，指导新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新年度计划与单元规划编制。

（3）理顺新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新的实施机制，加强空间规划与政策体系的充分衔接，实现新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划向公共政策的转变。

3.2 我国近期新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐更新政策关注焦点

总要求：严控增量、盘活存量、优化结构

（1）新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐修补和有机更新，解决老城区环境品质、历史文化遗产损毁问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。

（2）维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。

（3）加强文化遗产保护传承和合理利用，延续历史文脉，展现新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐风貌。

（4）城镇棚户区改造，城中村改造，老旧住宅小区综合整治，危房和非成套住房改造，基础设施改造。

（5）老城区地下综合管廊建设。

（6）逐步打开已建成住宅小区和单位大院，打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。

（7）限期清理腾退违规占用的公共空间。

——《中共中央国务院关于进一步加强新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划建设管理工作的若干意见》2016.2

3.3 战略性更新实施构想

4、从战略性更新向技术性更新的传导

技术性更新——依托于控制性详细规划、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐设计、专业设计的技术，项目资金。

（1）确定功能业态，设计目标，技术参数，规划方案，投资方案，建设时序

（2）确定建筑、空间、景观、交通、市政、安全等专业设计方案。

（3）进行施工设计和对接指导。

项目类型