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编者按：

2016年2月24日，一年一度的中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计研究院业务技术交流会召开，张兵总规划师在第二单元版块——“新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划”做了题为“对空间规划的点滴认识”的报告，现将报告内容做简要整理，以飨读者。感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等职能部门提供的资源支持！

中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划学会理事，中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划设计研究院总规划师、教授级高工

引  言

中央城镇化工作会议（2013年12月）

·“要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。 （第六点）

·“新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划要由扩张性规划逐步转向限定新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐边界、优化空间结构的规划。 ”（第六点）

·“全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐化战略格局，要一张蓝图干到底”。（第四点）

·县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图。

中央深改办关于海南试点（2015年6月5日）

·中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。海南成为全国首个在全省范围内开展“多规合一”探索的省份。

·所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。“多规合一”有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

中共中央国务院颁布《生态文明体制改革总体方案》201509

·“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。

·“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。”

·“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法（《城乡规划法》第一章第二条）”

·“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。

中央新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐工作会议（2015年12月20-21日）

第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展持续性。新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

一 “多规合一”与空间规划

浙江“多规合一”的率先实践（2006）

·县市域总体规划要以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相协调。

·县市域总体规划是按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，将整个县市行政区域作为规划区进行统筹规划，实现城乡规划的全覆盖。

·争取到2010年，基本形成以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划要求，与土地利用总体规划等其他规划相协调，城乡全覆盖的城乡规划编制体系，基本形成层级明确、管治有效的城乡规划决策、实施和监管体系，基本形成比较完备的城乡规划法规与标准规范体系。

引自：浙江省人民政府《关于进一步加强城乡规划工作的意见》浙政发〔2006〕40号

广州“三规合一”实践（十二五期间）

·李克强总理（2012）指出：“在市县层面，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’，以便更好地把各方面工作统筹起来”。

·重要契机：《广州市城乡统筹土地管理制度创新工作试点方案》得到国土资源部批复。

·花都、白云、天河、萝岗、南沙五区试点先行。

·与发改部门的“发展规划”协调（近期重点项目落地）；与土地利用规划协调（差异筛选和协调，分类标准协调等）。

·机制：信息平台+部门联席会议制度+项目联合预审。

厦门“多规合一”改革实践

·2014年开展试点，初步解决空间规划冲突（12.4万块图斑），再造审批流程（从被动式服务1对N，转为主动式服务N对1），提高政府办事效率，搭建城乡区域资源环境统筹发展平台。 （王蒙徽，2015）

·“多规合一”坚持问题导向（即四大问题：规划打架，资源环境保护，提高行政审批效率，公众参与监督），探索新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐治理体系和治理能力现代化。

·反复强调：是手段，不是目的。

甘肃总体规划（多规合一）的实践

·甘肃省推进新型城镇化试点工作领导小组，领导小组办公室设在省住建厅。

·重在统筹协调，最大程度尊重法定规划体系的权限和作用。

·从全域发展导向：吸纳城镇体系规划、发展战略规划，与发展规划目标衔接。

·从全域管控导向：吸纳新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划、镇乡村规划，有限“替代”土地利用规划、环境保护规划及其他相关规划

来源：中规院敦煌总体规划（2015-2030）项目组，201508

海南省推进“多规合一”的总体部署

·坚持生态环境为前提，把生态底线贯穿“多规合一”的全过程。

·明确纳入“多规合一”的内容，各相关部门要主动参与、合理布局。

海南省将主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护规划、生态保护规划等规划合并纳入。

·科学规划，把所有内容落实到一张蓝图、一个管控平台上，有力管控指导市县、部门规划。

·最大限度地推进行政审批体制改革、简化项目审批程序，最大限度地发挥资源利用的最大效益，最大限度地生成一批项目，最大限度地推动管理服务模式的转变。

“多规合一”与“空间规划”是两个层面的概念

《城乡规划法》

第一章 第五条：新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

第二章 多条明确各级人民政府组织编制相应的规划。——扩大将林业、环保、海洋等部门纳入符合法理。

·“多规合一”是手段，不是目的。

·“多规合一”——通过统一的信息技术平台搭建，消除在行政管理中的部门之间的矛盾，提高行政审批效率。

·图斑的比对和矛盾界线的消除是技术层面的工作。

·“建立空间规划体系”是顶层设计范畴的事情。将“多规合一”，形成建设发展“一张蓝图”的常规工作，理解为“构建以总体规划为统领的空间规划体系”，混淆了概念。

二 作为专业术语的“空间规划”的基本含义

Spatial Planning概念的引入

在我国规划界，“空间规划”是一个舶来的专业术语。因此，我们需要回到它的原意去再加认识。

我认为正是在1990年代后期，这个概念传播和影响了中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划领域。

当前国际规划界使用SP的两种主要用法

在欧洲英文（Euro-English）中，SP作为一个通用的术语，是指向“政府管理空间发展的整个一类系统”。而SP system则是指许多不同形式的规划：一是英国的town and country planning；二是德国和奥地利的Raumplanung：包括了联邦国土整治纲要、州规划、区域规划、新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的规划。

“空间规划体系”从国际规划领域的使用方式看，是一系列规划管理工具的总称，而不是一个具体的类型，更不是一个具体的同城乡规划并列的新类型。

三 “建立空间规划体系”的探索

1 引入意图：市场经济下的空间资源配置

1997-2000年：建设部“社会主义市场经济下新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划工作框架”课题研究，提出建立“空间规划体系”，这和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划体系的差别在哪里？

·适应社会主义市场经济的发展需要，强调政府宏观调控；

·改革新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划体系为城乡规划体系；

·加强区域规划，改革总体规划，突出战略规划内容；

·改革规划法规体系、管理体系等。

2001-2002年：国家计委规划司发动地方计委和研究机构，研究规划体制改革。为十一五时期的改革奠定了理论和思想基础。2003年由杨伟民主编的《规划体制改革的理论探索》研究报告发表。

提出树立空间均衡原则

·计划经济时期：投资、财政、信贷三大平衡

·向市场经济过渡：总供给和总需求的均衡和产业结构的协调

·随着我国经济社会发展中空间失衡问题的日益加重，引入“空间均衡”原则。

“空间失衡”所指：

·我国人民生活和经济发展的空间并不宽裕，但空间开发的秩序比较混乱；

·全国空间结构：不断扩大的城乡差距和地区差距；

·局部地区的空间结构：一些地区和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐地下水超采带来地面沉降、超载过牧带来草原沙化、林地过度开垦带来的石漠化和水土流失、更低浪费、基础设施重复建设。

“空间失衡”所指向的问题是多层面的，相对应的我国传统治理的方式也不在一个层面。

2 两个重大转变

一是从计划到规划

2006年3月，全国人大十届四中会议审议通过十一五规划（2006-2010）。“计划”让位于“规划”，一字之差，凸显我国政府更加注重贯彻落实科学发展观，更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用，更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控，政府职能转变迈出新步伐。

二是从“国民经济和社会发展第十一个五年规划”发展到提出“空间规划”——从对空间失衡问题的解决，转向到构造一个新的国家、省、县市的垂直规划体系。

“在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态规划、生态环境保护规划之间的功能定位。在市县层面，要实现“多规合一”，一个市县一张规划图，一张规划图管一百年。” 【《建立系统完整的生态文明制度体系》（20131123号《光明日报》）】

深化体制改革已经提出了 “国家治理能力和治理体系现代化”的重大课题。在空间治理方面，如何做好顶层设计仍然是一个值得深入讨论和广泛实践的课题。

切实提高政府对土地使用和空间管理的效能；尽量避免在国家空间治理领域 “重复建设”和“另起炉灶” 。在空间治理体系的顶层设计中这两点都是极为重要的。

“建立空间规划体系”除了认识到要解决“空间性规划”打架带来的问题外，更要认识到建国六十多年来，我国在空间治理方面积累的理论、技术和制度的宝贵经验，在制度设计上继承和延续有价值的内容。

要回答“建立空间规划体系”的科学基础是什么？我们到底面临什么体制问题？是不是因为没有新的规划类型，才导致了目前的管理问题？空间规划的管理意图何在？

如果依法开展作为体制改革的“多规合一”能够很好地解决问题，那么新的规划类型还有没有必要建立？

小结： “多”——“规”——“合”——“一”

·政府部门层次多样，功能多样，规划多样，“多规”是常态。

“不是替代部门规划、专项规划”（——《海南省“多规合一”的探索与实践》）。

“合”——整合（技术标准、信息平台、管理界线等）；

“一”——政府拥有一个统一目标、统一战略、统一部署、多部门系统分解、协同运作，以提高行政的效能。

·中国的空间规划，应当是在管理体制改革基础上对相关部门规划进行衔接、协同和整合所构建出的体系，而不是一个新的类型。

·“Spatial planning is the systematic【系统的】 preparation of spatial policies”【多种政策】。 （A Faludi, 2002）。

·“系统性“就在于多个局部的协同，“多规合一”实践正在省市县层面作出努力。

·“一张蓝图”不应理解为“一个规划”。如果说存在统一的规划，那么这个规划属于人民政府，而不属于政府下属的任何一个部门。

注：根据演讲视频整理，已经作者本人审阅。