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女嘉宾：尊敬的各位同仁，各位领导，很高兴和大家一起交流乡村的管理。

主持人：郐艳丽老师是中国人民大学公共管理学院的副教授，教授级的高级规划师，她长期从事城乡规划实践，发表了我国乡村治理的本原模式研究等30多篇文章，出版了从感性走向理性，城乡规划空间和管理视角下的文学作品解读，农村住区规划技术培训教程等专著。

今天从历史的角度来梳理传统乡村规划：规划是什么？治理是什么样子？它是不是公共政策？现代的乡村规划理论是什么？同时现代乡村规划是什么样的走向？所以有这样的结论：从管理走向试点。最后做了一个案例是内蒙古自治区的一个村庄，2012年的时候我做了这个村庄的规划，一直跟踪实施，每年都会带学生去一起来建设，很缓慢，带学生做这个案例的时候是从规划评估的角度，共同分享实施的过程当中到底遇到哪些制度性的问题。

一、传统乡村规划和管理理论

（一）乡村规划理论

我国传统乡村规划和管理理论有两个方面，一个是物质性的，一个是人文化的管理，物质性的规划传统乡村历史文化名城包括传统村落，我们新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：看到的是有风水理论，在治理的过程当中仍然有很多内在的机制是通过非成文法或者习惯法支撑下来的。风水理论是中国最深处的居住模式，总结下来一句话就是把家围起来这样的现象。

村落的选址是有这样的一些内在要求。空间规划里面总结下来有三个格局，按照我们所说的集体来讲，一个是三管水道，一个是平面吉祥物的期刊，另外就是意境型的等等。关于设施涉及到了村庄的公共服务设施配置，我们到底需要什么样的配置，现在的标准是什么样的，这是从传统乡村里面可以看到，传统的乡村文化机制是耕种文化，所以乡村设施有农业生产，因为生产和生活没有太多的分割。然后就是（礼仪）的设施，交往空间，还有适当的基础设施。这样的一些设施在传统的乡村领域出现。他也给我们反思现在的乡村里面到底有哪些公共设施是我们应该维护的。产生的乡村规划里面有一些建筑格局实际上也是从风水的角度，大家觉得可能迷信，但是确实约束着人们的行为。

（二）乡村治理理论

乡村治理理论是我一直关注和研究比较多的，关于中国的乡村治理从自上而下的行政治理来出现的自治。另外一个就是中央权威对乡村地区的权利触角一经一纬来保证农村地区这样两种途径。把这样两种途径概括为官方的治理变成正式的治理，有这样的一种制度形成的治理制度，从历代皇权产生以后，我们的行政链条叫（央理）关系，也形成了所说的课程体系，课程治理，这个制度实际上是一直不断的延长，延长的过程中我们知道一层一层在下来，到末端其实变得很微弱了，所以到了乡村，皇权到底发挥到什么程度，实际上要受到制约的。那么有皇权不下县的说法，实际上到县一层中央政府和地方政府和普通老百姓的交易成本已经非常大的时候，在这一层级开始实施了自治的制度。那么乡村治理的政府制度就是保甲制度，不同时期保甲是不一样的，刚才陈老师也讲到了基本的收税，徭役，包括赈灾等等，保甲制度我们历史上总结各个时期都不一样，这是现代的一个总结。

第二个正式的治理制度是工官制度，这个和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐工官是非常相关的。现代的中国城乡规划管理制度如果和古代来对比可能还没有那个时候规范，各朝各代都在颁布建筑的做法，工料定额这些建筑法规，而且是等级森严的工官制度，有专门的管理机构和官职。所以古代的建设管理是规范化的、标准化的。（官署）我们学习的时候都是考公瑾，唐代的时候有，到宋代的时候有（营造法式），到元代的时候（经世大典），包括明代的时候也明会典，清代的时候工部工程的做法的（择利）等等，其实归结来看相当于传统社会城乡规划建设法律法规制度。

工官制度，还有我们所说的官吏到底是谁，不同时期有不同的做法，有官职的。工官制度法定法规规划设计，征集工匠组织施工全过程，领导和管理的一个机构，如果这样算下来应该相当于我们现在的建设部。差不多这样的机构，同时他的建设管理是非常严厉的，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐里面的严厉，我举一个明会典的例子，相当于现在的城管。他当时的规定这个惩罚是非常严格的，乡村的处罚实际上是通过乡规民约进行的，有的地方也非常严厉。乡村的非正式治理制度，我理解下来可能这样几点，一个是官方管理思想的渗透，也就是说官方的皇权在政治制度上没有下县，但是实际上通过科举制度，通过文人，读书人得了功名虽然不为官，但是到地方做了乡绅，很多为官者我们知道有告老还乡制度，所以实际上皇帝的治国之道是通过非正式的途径在乡村里面落实的。所以传统的中国乡村治理是德化作为一个重要手段，包括孔孟儒学的推崇，在明以后实际上修复建祠都是国家出钱的。包括后来我给大家讲制度的宗教，辽代的时候举国向佛，然后很多朝代都在推崇社会上面的宗教，其实都是非政治制度的特点。正是自治制度的形成，应该说分几类，一个是家族，一个是会社，一个是乡村的组成，乡治制度有三个核心，一个是权威，一个是秩序，一个是场所。权威就是组长在乡村里面真正的能够受到尊重的这些人，他通过族规这样的乡规民约，通过舆论、规劝、教化，包括家族的族罚，对整个乡村进行日常的伦理秩序的维护，包括日常的行为，同时也包括乡村建设，但是乡村建设是其中的一部分而已。

乡村权威一般是有选定的规则，就像现在的选举一样，但是一定是族中辈分较高者，或者组长指定，德高望重这样的人才可以做这样的领导者。乡规民约是乡村治理的最重要的一个形式，在乡村规划的建设里面都有很多具体的决定，这两个相约规定，这些规定都是对乡村规划建设的一些约束，不可能做什么。通过这样的规定来对乡村建设，从这样的角度来进行约束。

传统村庄固化场所刚才也提到了书院、祠堂、寺庙、风水林等等，民间建祠是明朝中期以后的，修复（之风）也是建设于民间。他这个目的实际上建祠和修复过去都是皇家有官位的人才可以做的。那么普及到普通的老百姓，增加了村镇或者这个地区的凝聚力的同时，也增强了宗族权利对宗族伦理教化的统计权威。所以当时在河南平坟的时候实际上我觉得我们那件事情做的过激了，实际上大家知道，现在这种相互的约束很大一部分是来自于家族的约束，所以非正式治理制度在现代是要考虑的。民间的社会约束机制有两种，一种就是建筑的导引和约束，我们有一些大家到书店的时候看风水建筑等等这些书，实际上有些很多风水书籍对建筑的外形，及修建的格局已经确定下来了，确定下来对于建筑来说，这个约束至少在现在异型建筑在过去是没有的。宗教的道德约束实际上对建设的选择是产生作用的，不贪大，守秩序等等这些方面。所以他提倡的普世的社会价值观在过去同样起到作用。非正式治理制度还有一个就是乡村建设的整体模式，我们传统乡村建设设施和公共服务设施实际上是村庄的老百姓共同出资的，或者大户人家出资来建的，包括出工出劳，所以我想我们同工同劳制度可能是来自那个时期的建设。农村这个就是同工同劳这个典型的例子，所有的建设是老百姓共同来出的。

二、当代乡村规划理论与管理实践

（一）乡村规划理论

当代乡村规划我们怎么来认识，我觉得农业学在侧重农业制度，社会学侧重社会的讽议等等这些方面。然后建筑学侧重建筑的单体，规划学一直是明显的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐中心，所以第一个就是功能分区理论，在这样的研究过程中实际上我们用的新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：的是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划理论，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划的功能分区，乡村规划的时候用的是新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划的功能分区理论，虽然受到批判，但是这样我们做乡村规划的时候，其实我们分居住区、生产区等等这样的逻辑性的空间规划方法。

第二个就是级配理论，级配理论是我们国家公共服务设施配置的基本理论，他们来自于计划经济下的自上而下的一种配置。那么这样的一种配置从单纯的行政规模层演化为系统体系。配是供需的匹配，量体裁衣等等。应该说现代城乡规划的公共服务设施配置标准，我们现在全国各地都不一样，后面我会从公共政策的角度来讲，到底公共服务设施配置应该谁来做。

第三个是规模效益理论，城乡规划里面的迁村并点实际上很大一部分原因是来自于规模效益理论，规模效益理论一个理论基础就是我们投入的社会公共财政投入，他获取收益最大化就是把村庄聚集在一起大家一起获得。但是这样的计算结果就是只是计算了政府投入所获得的收益，没有考虑到村民的投入，比如当我们把一个村庄所有学校并到，按照现在的村办幼儿园，镇办小学，县办初中高中这样的格局的时候，我们没有计算普通老百姓用于孩子们上学、交通费用、租住房子费用的成本，我们也没有计算整个社会投入的增量是多少。所以这个规模效益实际上是我们选择的时候我们以经济为中心的考虑。

（二）乡村规划本质

如果说当代乡村规划，我们确实在做不同的探索，不同的案例探索。但是如果定性来说可能真的蓝图式的规划。这种规划，规划的协调性不够，蓝图式的规划是在土地指标的计划性和建设用地规模的限定性的前提下来做这样的规划。所以就有这样一个悖论，限制在土规范围之内，空间没有，如果不协调规划就没有办法实施，所以乡村规划、村庄规划到底有用没有用，所以在前提条件没有解决的时候确实是没有用的。

第二个本质就是自上而下的规划，我们公共投入考虑的就是教育、文化、体育等等，考虑的就是国家的最大化，所以我们现在做规划编制的时候，就是标准规范决策，专家理性分析的角度上来做这样的决策。因为有级配，由这样的方式决定。

第三个就是精英式的规划，精英式的规划我们在做乡村规划的时候，我们有非常大的技术权威，在这个过程当中我们总想着农民他们什么不都懂，他就考虑自己的公共利益。所以做规划的时候实际上是精英价值和技术权威强强植入的方式，所以在政府、企业、规划师都以为村民满意了，但是他们不满意。给大家看几个例子，刚才给大家讲到的是自上而下的规划，这是50年代我们做的规划。

如下图：这是1950年代按照规划建设的现代村庄——辽宁省兴城县旧门乡村规划，大家看没有考虑地形，为什么传统村落要考虑地形，因为过去的施工设备没有那么高，要靠一点点的手工劳动，所以对地形的破坏很少，然后他还要对地形的尊重。50年代规划我们对地形的考虑没有那么重要；

如下图：60年代，这是人民公社的规划，已经城镇化了；

如下图：这是70年代的规划，像华西村，华西村大家都觉得褒贬不一，它确实在那个年代是一个独特的规划。

下图这张规划是我做的，

陕西枣庄市的大中村，大中村十个村合并，然后做成一种新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐社区，在做这个规划的时候做了调研，刚才陈老师那个结论是对的，在做十个村所有老百姓调研的时候，同意率67%这样的比例。大家看其实就是一个城镇一样，把这十个村合并成一个城镇。

（三） 乡村规划的管理

第一个是用地规划管理，我们做规划的时候要考虑村庄规划实施的前置性条件是什么，第一个土地使用的合法性的获得，现在我们的制度是土地发规定，然后各项部门制度规定，它是一种非市场化的福利性的特征，但是它的缺陷在于没有考虑住宅建设用地供应很难跟得上农村人口的增长和待机违章速度的加快。然后也没有考虑到退出的机制，所以一户多宅的现象是多法的，建设用地合法性唯一途径在现在，尤其2004年、2005年土地的增减挂钩以后，现在获得合法性的土地使用，实际上是土地指标的层层分配，是自上而下的系统。这样的情况下，实际上用地规划管理的时候，我们实际上是两个规划在控制，一个是国土部门的土地利用规划，一个是城乡规划部门的村庄体系规划，如果没有村庄体系规划给哪个村庄可能就是随意性的，用脚投票。如果按照常规是两个规划在控制这样指标的合法性。

那么部门土地使用合理性的判别就通过我们所说的村庄规划来看，一般在城乡规划法里规定，现在一书三证，正确了一个乡村建筑许可证，这个许可基本要件，第一个许可是也依据的，两证里面的依据是控制性长期规划，那么乡村规划的许可也就是村庄规划做的许可，按照他的要求。在这个前置条件下要求村庄规划编制的深度至少达到控规的深度才可以作为许可的依据。第二个许可部门，按照城乡规划法规定的许可部门实际上给地方开了一个口子，地方可以自行规定，正常来说是县级的行政主管部门来发乡村规划许可证，由老百姓向镇里申请，然后递到县里的行政主管部门。刚才陈老师讲全国有65万个行政村，有300多万个自然村，农民住宅控制非常严格，县级规划的主管部门大概是十个人左右，一个县怎么管这么多，还包括核查。所以许可部门没有支撑的，许可申请老百姓不愿意做，这件事情做了对我没有利的时候，没有用。但是有些地区许可申请已经有需求了，也就是他的财产需要合法保护的时候就需要行政许可，这种情况下原有村庄的底数不清，产权不明，需求多变，政策多样，依据多元，标准缺失的基础上编制的村庄规划，依托的是村庄编制的公共参与流程，我们现在提倡公共参与，但是规划本身有技术价值，行政许可的准确性、唯一性、科学性的要求并没有达到的时候，土地使用合理性判别是没有办法做出来。

第二个是工程的规划管理，工程的规划感觉我们一般分三类，乡村的规划工程，第一个居民宅基地的建设，宅基地上的建设，第二个乡镇企业和公共设施的建设，乡村规划法颁布的时候，乡镇企业公共设施建设需要向县级行政主管部门审批的。村长规划管理缺失的情况下，实际上我们增加的乡村规划许可证是针对两证来说是非常复杂的，针对两证为地方政府提供的简易化的管理手段，广东省根据城乡规划法条例的时候，他规定的村庄规划确定的宅基地范围内建设村民住宅的，持村民委员会签署的书面同意意见，土地使用证明，住宅设计图件这些资料向镇人民政府提出申请，镇人民政府报新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐、县人民政府城乡规划主管部门合法建筑许可证。然后新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐县人民政府也可以委托镇人民政府合发本条规定的乡村规划许可证。然后广州市现在在做的改革，就是把土地管理和规划管理合二为一，刚刚在做。然后土地许可证发了几个呢？我现在了解发了两个。

所以既使是这样的，这个法律依据并没有更加详细的细化，实际的问题刚才给大家讲的编制有限，技术标准的审查性是不足的，包括收费制度的全面取消，税费制度改革以后，包括同工同劳制度改革以后，大家知道从建设部买一张建筑许可证是两块钱，所有的收费是不允许向老百姓收费，所以发一个证财政要付向块钱。我们住宅有多少大家知道这个财政投入是多少。但是财政并没有这个资金的情况下，所以我们在调查一些地方的时候，乡村规划建设许可证发的是复印件，用纸复印以后直接写上取的，所以它的准确性就不准确了。

然后技术标准差的适用性，我们现在有规划建设标准，建筑里面也很多标准，但是对农村住宅的标准并没有明确规定，大家知道农村住宅间距是多少，我们各地有没有尝试新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐区域的，1.5、2.2这样住宅间距的规定，农村住宅是多少，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐防洪标准和农村的有没有差别，约定已经建成的那么大量的建设如何遵守，如果这些规定比如说想建防洪规定里面在经济发达地区村落村民的住宅大部分都不满足的，他们能不能发证，如果发证了就是违规，如果不发证按照国家行政许可是必须要发证，如果发证就是违法，让部门何去何从，然后申请程序对民来说仍然是复杂的。

（四）问题反思

在这样当代村庄规划管理制度下可能我们确实有很多问题需要反思。

第一个是治理基础的反思——哪些本质我们错判。城乡到底有什么样的差别，我一直觉得乡村一定会永久的存在，我们在现代的规划里面，因为我们用新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐规划理论支撑乡村的时候，所以我们相对乡村认识是不足的。我觉得在座各位是乡村的人是很少，因为我自己教的学生里面十个人只有一个农村孩子，就是现在的人民大学的学生是这样的。实际上真正来自农村的孩子是很少的。我们对乡村社区根本不一样，差别很大，有基本功能，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐里面的社区是生产生活是分离的，农村一定是生产生活是紧密的。它的价值判断，在农村里面不管什么样的情况，这个舆论导向是最重要的，我们曾经调查的时候比如说大家知道，叫老公公打儿媳妇，大家知道对还是错，在农村里面就是不一样，有的人认为，比如我们认为咱们觉得打年轻的孩子，我们认为打是对的，在农村里面是坚决不可以的。在整个人口特征里面新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐是开放的，现在农村其实还有更重要的就是土地房产，是集体所有，边界非常细致，包括宅基地划分的时候大家都觉得原来我们是不是一块一块就分了，不是的，农村的土地联产承包责任划分的时候是每家都有一块山地，每家好的田有多少，不好的田有多少。所以在农村土地划分的时候是一个一个划分的非常细，生产方式，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐里面是植入的拼贴的，在农村是内升渐进的，发展很缓慢。规划的特征同样也是存在巨大的差异，包括刚才说的适宜的技术都不一样，农村的基础设施一定是最适宜，最省钱，最不花钱，成本最低的技术。然后实施的过程中实际上老百姓及小规模的改造，老百姓就是乡规民约，大家形成共识，建设投资是多元的，农村是居民为主的。我们看产权划分，运营的不一样，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐有新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐建设维护费，农村没有，要随时随地的维护。然后同工同劳集体集资政府投入是不稳定的，这样的特征来看，其实相差真的非常大。

第二个就是治理的逻辑反思，我们现在迁村并点，包括微观的个体村庄改造都是示范村下达，是行政性的指令。实际上在村庄分类中规章发展的维持现状的是限制收缩的，在这些投入的依据时候，保留和提高哪些居民点，消除或者放弃哪些居民点的选择基本依据是什么，就是前面讲的理论基础。政府投入建设和管理的基础设施和公共服务设施是否实现规模经济，获得新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐：建设用地指标，然后减少国家投入和用地成本。我们现在是这样的一种体系。

第三个就是治理理念，乡村建设乡村治理是特别缓慢、渐进的过程。但是现在城乡建设用地增减挂钩，我们新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐要快速的获得乡村的土地在这样的情况下，所以我们现在是快速政治性的运动，自然的历史更新方式被可能并不科学的并点决策取代了。所以导致大量正在使用或者刚刚建设的一些乡村住宅毁于一旦的情况是非常多的，浪费非常严重。

下面这张照片是2012年6月份，这是华润希望小镇的照片，这些照片都是我照的，去到那儿以后，去到这家，他开始放声痛哭，是因为他的这个建筑质量非常差，他原来的房子刚刚装修好，我们在拆迁改造的时候我们对农民是缺乏尊重的，因为村民建的房子是一砖一瓦垒起来的，是有感情的，其实从外面看非常光鲜，但是里面非常不是用。我们就想政府投入这么多的钱，到底给老百姓带来了什么，然后治理的范围，大家关注是那种明星村，有特点的，特殊的村庄关注的。但是我仍然认为中国大量的农村是承担了耕地、耕种、农田维护，保障国家粮食安全的责任这样一些村庄。所以这个还恰恰是我们应该各级政府关注的，这些村庄是乡村治理的空白领域，无特色类型和关注的盲区。

三、现代乡村规划发展走向-从管理走向治理

前面总结传统治理制度，我是觉得我们需要学习，现在的乡村治理如果把它看作是乡村的一种运动的话，应该说我们未来的治理可能回归理性。

（一）理论基础

到现在的乡村治理，现在的乡村规划到底是什么样的理论基础，我给大家列举了几个，第一个乡村规划应该是公共政策，乡村规划的公共政策理论，也就是说乡村规划如果作为公共政策必须有以下特征，第一个有制定的主体和社会的权威机构，现在乡村规划，城乡规划法已经赋予乡镇政府有编制乡村规划的责任。第二个公共政策要形成一定的公共目标，乡村规划实际上是形成的政府老百姓社会的共识，那么他要维护公共利益，解决公共问题，公共政策性质是准则指南、策略和计划，城乡规划是特殊的公共政策，它有图责来表示。第五个就是乡村规划是公共管理的一种构成，所以乡村规划一定不是过去的物质性规划，做完规划交给甲方就可以了，这样的规划。它一定是长期的服务的过程，和新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐总体规划，或者新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐修建性详规和控规是不一样的，这样一种逻辑方式。

所以在乡村规划第二个理论就是协商式的规划理论，协商式的规划理论实际上是规划编制的一种模式，也就是说规划对各项利益的平衡在协商和妥协的基础上形成社会共识的基础达成的。协商式规划应该说是契约式的自下而上的规划，相当于要求社会共同遵守的一个规划。同时这个协商规划应该要重视公共利益的维护，规划制度的构建，民生需求的表达和规划政府的公开。所以协商制规划也注重规划的权威性，通过法定程序法，规划成果转变为法定或者乡规民约这样的途径。

第三个公共产品理论，公共产品理论是来自于乡村规划领域公共产品到底谁来提供这样的讨论，传统的公共产品理论实际上是马克思的公共产品和西方公共产品理论，马克思公共产品是以人为本，整体构成的角度，围绕社会公平利益来研究公共产品服务的本质和需求的问题，西方公共理论是以个人或者消费为出发点的，公共产品是弥补市场的产物，是政府的责任。公共基础设施，农村的基础设施按照上述的理论就把它们分为问类，一类是公共物品，准公共物品，私人物品，非常抱歉告诉大家这样的一个经济属性并没有得到专家的共同认同，这个项目是我在主持“十一五”科技支撑计划的时候，一个研究成果，这是从公共产品的竞争性、排他性、自然垄断性来确定公共产品。我们现在公共产品还有一个概念就是基本公共服务，到底满足在一定阶段一定地域内，满足一个区域，农村的最低的一个标准是什么？应该说基础设施公共服务设施的这种公共服务层级，随着社会发展是不断提高的。像我们过去在建房的时候大家知道电梯算奢侈品，但是老龄化社会以后电梯的设置一定是必需品，是作为基本的标准提供的，所以农村也一样。未来的这些设施可能会向公共物品来转化。

基于这样的认识，所以政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，是整个社会公共服务的规划者和管理者，所以提出了一个投融资的建议，哪些是私人物品，哪些是准公共物品，哪些是公共物品，但是在不同的地区是有差异的，越发达的地区可能私人物品就转化成公共物品。

然后第四个是生活圈理论，生活圈，刚才是理论谁投入公共设施，这个理论是公共服务设施到底怎么来布局，我们过去的标准是级配标准，没有考虑空间使用半径和范围，那么生活圈理论实际上是基于人们生活行为的需求，对公共服务设施配置的一个。包括它的基本生活圈，一次的生活圈，三次的生活圈。这张图是日本的，这个理论来自于日本，这个是日本的生活圈的基本配置，学校的教育他认为在高等教育是在一个比较大的第三次生活圈才配置的，我们国家按照生活圈理论配置现在还没有形成标准，我们也正在做学术性的探讨。生活圈理论，这是我在上一个课题的时候提出来的使用范围，参考的出行时间，有参考的交通方式，推荐的服务半径，服务的单元等等。实际上个体差异是非常大的。

（二）乡村规划管理走向乡村治理的必要性和可行性

我们要思考未来的乡村本质是什么，未来乡村经济社会是全面转型的，有这样几个功能，一个就是生态功能，游憩功能、农产品提供和文化功能，乡愁可能来自于文化功能，但是乡村的生态功能一定是我们未来国家需要关注的。新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的形态导致出现的问题，这些严重的生活问题没有办法解决的，一定是重视农村和生态，游憩功能是工业化后期的一种方式发生的变化，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐的消费点对食品安全的关注和反思是乡村农业发展的契机和驱动力。到现在多发事故的原因是什么，我们的粮食和农村是不安全的。

第四个保持良好的风景和保持文化传统，这是文化传承的东西。第二个就是乡村生活功能的发挥，我们一直说到2030年中国新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐化水平要这么高，70%，但是还会有很多人生活在农村的。整个社会一直在农村剥夺，在现代社会里面乡村越来越不适宜居住的时候，乡村又如此重要的时候，生活在乡村的人我们就要创造各种各样的条件吸引人回到乡村。所以后面也会提到一个建议，乡村城乡之间的人和财的回流机制的形成，乡村的主体也在发生变化，现在我们的主体人口386199，未来的乡村在构建的过程当中这些人农民工的市民化等等，各种各样政策在被新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐发展稀释，农村的乡村主体以后不会是这样的，如果还是这样中国农村一定会衰亡的，中国也存在非常大的国家安全问题。所以未来乡村的主体可能原有的中民没有走，衣锦还乡的农村的年轻人，告老还乡的中产阶级，这些人当他们作为乡村主体的时候，社会的治理一定不是管理，而是权利。

第五个就是乡村和城乡空间争夺的尖锐化，我把城乡空间关系做了一个大致的梳理，解放前实际上是城乡融合的阶段，那个时候的经济特征是重农轻商的，传统的社会有一个回流机制，告老还乡，科举制度，科举制度是从乡往上来，告老还乡是从新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐往下下。然后人才的双向同步流通机制是畅通的，所以是一个理智的社会。解放后改革开放前是镇城夺乡的发展阶段，这个时候我们通过剪刀差，双系统运行的机制，所以当时的社会我把它界定为政治社会可能不准确，我想那个时候我们的治理精英是政治精英，再一个完全进化的条件下的社会情况。

到改革开放后，2000年左右是城乡独立发展阶段，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐有开发区，也有新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐新区，但是乡镇也有乡镇企业，也在不断的建设，你建你的，我建我的，确实还是在城乡，新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐在剥夺乡村。那么财富精英劳动力是进城的，在过去的社会财富的高地城乡都有，可能乡村里面更是整个社会财富的高地。但是在现在的社会是一个经济社会的时候，实际上是人进城才进村的畸形的半流通系统，然后非农业人口回乡流通系统实际上是封闭的，在这样的情况下生态压力已经凸显了，2000年以后尤其土地增减挂钩来以后城乡争夺的这种白热化已经越来越明显了。所以在这个时期是政府通过法定程序合法化的侵占建设空间，村民通过违法建设，合理性的坚守空间这样一种对抗，在这个情况下实际上，我把它界定成一个战争社会，所以整个污染也越来越严重的情况。在这样的情况下乡村治理是要回归常态的，根本原因就是传统的理智秩序在崩溃，现在是无秩序社会。未来的乡村社会一定是在基于现任的经济文化和环境振兴的一种乡村社会网络的一种重新构建的过程。这个传统乡村秩序的回归或者传统乡村秩序的构建，是未来可能和城乡规划在事实过程中并进的路径。

（三）现代乡村治理的理论框架

我们现在乡村治理态度是乡村城治，乡村逆治，乡村快治，乡村慢治，乡村辅治和乡村需治，那么未来的乡村治理一定是乡村新治，乡村顺治，乡村善治、法制、自治和理智这样的特征。所以不同的参与主体的决策一定是多样的，各级政府在做什么，有明确的实权划分，村集体在自治的过程当中，它成为由过去的被动受益转为主动的参与和乡村建设运营管理的主体。而规划师在这个过程当中把商业性的规划变成服务性的规划，做好规划交给村民。然后物质性的规划变成公共政策了。在乡村发展过程当中一定有企业的参与，未来乡村产业发展会发生根本性的变化。用经济学的角度来解释一下传统治理模式如果当代用官本的话，未来乡村治理应该是民本的，过去是运动式一次性单方面的决策，自上而下的价值输出，是受制于反正我给你，给多少，要不要是另外一回事，满意不满意是另外一回事，但是政府在做了。所以因为各部门的投入都是不一样的，部门之间这种协作，在欠缺的情况下，尤其是政策分散的情况下，实际上政府投入很多，但是实际获得公共产品的投入和水平是在下降的，比如他们有行政政策的合力。那么同样企业进入投入的时候，他和政府不是一条纬度，我们学物理学的时候，当我们的力的方向不是一致的时候，利益已经分散了，这是官本位模式下的投入。

如果我们把它专成民本投入，就是以民为本，我们所有做的都是为了老百姓好的时候，可能会是常态化长远性协商式的体系，受制于肯定有钱的投入，显性的投入，因为有授之以鱼的这种隐性投入。在这个过程当中老百姓、村民成了决策的主体，政府在这个过程中治理理念实际上是形成一种政策合力，所以公共产品的投入，由于政策合力的提高使得政府对公共投入的实际投入水平在增加，这个过程当中又吸引了村民参加公共的投入，所以整个社会在发生变化，那么规划师企业在参加多元投入的情况下，这个效益也同样在增加，这是一个简单的事宜。所以变革的路径就是这样一种变革。

（四）面向可实施的乡村规划建议

我们也关注了第三方社会力量参与新沙巴体育网_沙巴体育app-篮球欧洲杯投注网址推荐治理和乡村治理的情况下，社会力量参与乡村治理提供乡村发展的技术指导和参与乡村社会秩序的构建，也是未来发展非常重要的一个途径。所以就形成了一个框架，以人为本的乡村规划实施实际上就在这个过程当中必须有的主体一定是政府、村集体和村民，然后包括我们的规划师。有一些村里面可能有第三方的参与，最后达到的目标是乡村的新秩序。面向可实施的乡村规划管理的建议，乡村立法仍然是最重要的，也就是说完善配套乡村规划的法律法规体系，包括乡村发展法，切实保护农村农民农业，实施乡村依法治理，乡村的管理由过去的单纯的土地管理，变成乡村规划为一体的三维管理，包括景观设计，和乡村设计的管理。大家有没有关注建筑法，建筑法对乡村的有些建设在法律保护规范框架范围之外的，所以乡村居民的住宅建设要纳入到法律的框架体系内，确保建设的规范性。

完善这个法律法规的保障时候还有一个重要的，是乡村居民体系规划，我们也称之为镇村体系规划，这个规划实际上在我们这个体系作用中是一个多维融合的载体，一般的层级统筹的层级是在县一级层面，但是在发达地区的时候，我们发现，像广州市是到镇统筹，因为它的经济意义的划分主体到了社，也就是说村集体层级在下层，所以管理层级也在下层。包括制定配套的连贯性的政策，关于居民体系调控的政策不能朝令夕改，或者一贯性的坚持。乡村发展肯定是乡村规划实施的动力保障，包括农业补偿的动力机制，其实我赞成农业税重新纳入到征税体系，但是也有一定的补偿，国外农业补偿，粮农的补偿，占国外农民的收入大概占到50%到60%，其实国外的补偿是很高的。我们国家要双向的农业税要建立，包括对涉农企业的鼓励，不止是种地的，包括加工、运输、保鲜这样的都要做引导和机制。乡村的人才引进和财富回流的机制，通过乡村公共服务均等化提升乡村吸引力的时候，实际上比如说有些地方已经开口了，本地迁出的居民，从事农业生产回报家乡农村户籍的恢复制度，已经在做这样的探索了。所以这样一些制度可能也要建立。

乡村秩序是乡村规划实施的基本社会保障，重构乡村秩序最重要的核心就是乡村权威的再梳理和乡规民约制度的确立。所以现有的选举制度等等，可能是需要反思。然后重构乡村管理的秩序和乡村长效运营管理机制，比如乡村建设维护资金的常态化、固定化，同工同劳机制的恢复等等，宅基地集体土地的使用制度，比如说产权交易，退出机制，还有宅基地换保障房等等这样配套政策，乡村规划的引导制度是乡村规划师和建筑师的制度都可以实施。

四、乡村规划实施案例（2012-2015）----东阿阿胶希望乡村

2012年到2015年我到了这个村子里面，这是一个东阿阿胶的试点，是通过牧业、养驴来进入到农村，东阿阿胶是华润集团的下属企业，华润建了几个企业以后基本上投资都在十个亿左右，所以这对一个企业来说是可能承受的，他又要回馈农民，因为他要在全国建成千上万个养驴基地，这样的村庄，北方典型的农村没有特色，生态环境脆弱，旱作农业为主，但是非常适合养驴。

这个是当时2012年的情况，就是一个普通的农村。当时做的时候没有地形图，老百姓家就是这样的，这个就是当时做规划、做调查，这是基本的情况。但是选择这个村庄的时候，我选择的是第一个，他不用大拆大建，当时选了四个村子，我就一个一个村子走，第一村长是不是负责任，是不是能够作为村庄的精英带领老百姓，然后村庄是不是质朴的东西还是存在，通过这样慢慢引导建设，这就是当初的情况，贫富差距非常大。在选择的时候就做了这样一些调查，大家看，大部分还是农民为主，是一个典型的农村地区，家庭结构的构成。

当时就做了一个分工，这个规划不是一个技术性的规划，是一个制度设计。所以大家分工，政府做什么，作为规划师做什么，东阿阿胶做什么，村集体做什么，在这个里面东阿阿胶提供了资金，因为他要回馈社会，老百姓在这个里面出劳力，出资金，慢慢实际上这个分工是慢慢强化的，在形成共识的。所以当时的村庄规划就形成了这样的一个原则，立足现实，突出生态产业支撑居民为主，规划先行这样的原则，大家看这个调查，做了方案以后有六张图，用地现状图，整治，用地系统，道路、雨水、污水、燃气这样的规划图，为什么做燃气，因为他们的秸秆很多，建筑材料就是当地的材料，希望能够可操作。在这个制度里面有同工同劳制度，公共服务设施、生态绿化、农田水利、公共空间的建设一定是老百姓自己建的。然后运营管理制度，环境卫生，燃气，做这个燃气的时候要是买燃气就没法做，所以制定规则，300多户，每家集中一天的燃气量，包括项目写的都是这样来做。所以实施效果以后这个确实老百姓都在做这些建设，这个是选了一个样板间，规划有的时候有意思，建立一家样板以后老百姓都去学了，我再教老百姓，我就住在他们家，怎么改造他们的院子，当时建完了以后就是这个样子，这是2013年就变成这个样子，这是一家的改变。这是原有的道路，然后开始慢慢的施工，将近四年的时间，大家在施工，这些都是老百姓出工来建的。

这个村庄的村长就是能人兼贤人这样一个人，育肥场是村集体的企业，老百姓家里养驴以后，后期出栏的时候要拿到这儿集体育肥，有专业的人员指导，最后再卖。所以到2013年的时候，每家大约会增收一头驴大概挣两千到三千块钱，一般一家是五头到七头驴，所以挣了五千到一万块钱之前增收的钱。2014年跟老百姓商量，我们既然有这么多的钱，我们能不能拿出一点钱做村庄改造，所以2014年才开始老百姓，每家来做这样院子的改造，这个院墙高度是统一高度的，每家院墙的高度我都测量了，一米八要降下来，一米二的要提上去，最后定的院墙高度是一米六，为什么做一米六，因为鸡在院子里面飞不出去。

这个过程当中每个年都带学生去，我经常过去，学生就住在老百姓家里面，然后清理垃圾，慢慢一点一点的影响，这是学生，因为东阿阿胶驴的动画。废旧的东西教学生怎么做土地平整，做小品，然后捡垃圾，收拾垃圾，后来老百姓慢慢也在参与，这种外在的引导，秩序的共建，应该是慢慢的塑造。

最后的结果就是这样，这个村庄慢慢变为不光鲜但是很简单，这是老百姓满意的。这个就是人大的标志，这是一个废罐子的盖做的村头的小品，艺术性基本没有，但是把原来的垃圾堆整理出来了。这个就是我住的那家院子。我们现在只要是，我是觉得当你真心为一个地方做的时候，他一定会有付出回报的，只要我到这个地方老百姓一定会组成秧歌队，我觉得乡村治理一定是，大家共同参与的过程，主体是我们每个人。