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排污权有偿使用和交易需要法律的进一步明晰

《21世纪》：《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。这是否意味着将在此前11个试点的基础上，继续开展新的试点？如果是的话，计划在哪些地区开展试点？

王金南：《意见》提出，希望用3年多的时间，也就是到2017年，试点地区基本能够建立起来排污权有偿使用和交易制度。这是《意见》的总体目标定位，我想《意见》出台的主要目的还是在于引导与规范试点地方，也包括引导其他非国家试点但自发开展试点尝试的地区如何更好地开展排污权有偿和交易试点探索，避免在制度建设探索过程中多走弯路，这并不意味着要继续选择新的地区开展试点。

当然，会鼓励一些试点地区视条件成熟情况扩大试点行业范围拓展，比如NOx排污交易由火电行业扩大到工业燃煤锅炉、水泥和钢铁行业等。再比如，鼓励一些地方扩大中小流域排污权有偿与交易试点范围。当然，相比水污染物，排污权有偿使用和交易，大气污染控制领域是重点。建议在试点经验的总结基础上，2017年以后在全国推开，全面建立排污权有偿使用和交易制度。

《21世纪》：如何理解排污权的法律依据和性质？排污单位享有哪些权利和义务？

王金南：《意见》主要是一个促进地方深化试点探索的政策文件，主要目的在于引导和推动试点工作，为将来试点地区可能建立排污权有偿使用与交易制度提供条件，实际上并不具备法律效力。这次《环境保护法》修订讨论到这个问题，但很遗憾最终没有写入。

如果要全面建立排污权有偿使用与交易制度，当然需要在立法上明晰排污权的法律依据和性质。我认为对排污权的认识，要从它的权利源头来看，实际上是由行使公权力的政府部门在满足一定条件下，给予企业对环境容量资源或者是总量排放指标的使用权，是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，可以由国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利排污许可证等载体体现。

政府以排污许可证等载体形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量资源或排放指标使用权。该权利是可以通过对环境容量资源或者排放指标这一权利客体权属的流转，在不同市场主体之间基于市场规则进行流通，实现环境资源的优化配置，这也类似于采矿权、土地权等。这也说明，把行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。

但是，我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权力形态转化为个人私权利形态的规定，这也是在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”“有钱就可以购买污染的权利？”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规空白，从而致使社会各界对排污权存在误解造成的。

因此，我建议在正在和即将修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污权有偿使用和交易制度写入，为这项制度提供强有力的法律基础。